医治基层政府的“权力依赖症”

市、县政府是我国政权体系的基础，处在党政工作的第一线，是党和国家路线、方针、政策的直接执行者，与群众联系最为紧密。其所面临的工作头绪多、事情杂、任务重，面对着最为现实复杂的矛盾冲突和问题交织，其社会管理职能在各级党政职能体系中占有非常重要的比重。但是，从目前来看，市、县政府还没有完全履行好法律赋予其社会管理的职责任务，还不能完全适应社会经济发展的需要，存在诸多问题与不足。

依法行政：难点在基层，重心也在基层

近年来，一些重特大安全生产事故频发，食品、药品安全隐患突出，乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止的地方，市、县政府及其职能部门有的在其中扮演了不光彩的角色；在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中，一些市、县政府利用职权，频频以损害群众利益为代价；一些市、县政府及其部门制定、发布的规范性文件违反法律法规，行政决策“拍脑袋”，个人说了算；一些市、县政府搞政绩工程、形象工程，铺张浪费、劳民伤财问题突出；一些市、县政府，把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”……一些地方黑恶势力的严重违法犯罪行为背后，往往有市、县政府权力人物为其“撑伞”；一些市、县行政部门人员习惯凌驾于法律之上耍权威，考虑问题总是以行政首长的是非、好恶为标准，遵循的往往不是法律的底线，而是现实权力的要求，将首长的面子、尊严放到法律精神和法律规范之上，滥用公权力。不少基层政府官员做事情习惯靠行政权力强推，用权力摆平。与此同时，一些市、县政府对应该履行的社会管理和公共服务，却懈怠、不作为。

种种恶性事件的发生，无不反映依法行政缺失在基层，难点在基层，重心也在基层。依法治国最大的阻力，是基层的行政惯性思维和权力依赖症。行政惯性和权力依赖症等问题长期存在的原因主要有：

1.基层政府承担太多的责任和压力。在国家政策制度不断下传的过程中，刚性的约束力在不断减弱，而软性的激励在不断上升。基层干部为了拉项目、争资金，往往把关注的重点聚焦在“要达到什么”，而忽略了“不能做什么”。为了达到“数字”和指标，不惜弄虚作假，甚至无所不用其极，强力推进。

2.“上级倒逼”是导致基层政府违法行政的另一个重要因素。上级政府用行政命令的方式，迫使基层政府限期完成某项任务，以“下指标、压任务”的方式推进，如果到期完不成任务，基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。往往“领导行政命令是工作的动力，而法律法规有时却成了干事的阻力”。现实的环境让基层公务人员“不管用什么方式，摆平就是水平”。

3.一些基层公务人员依法办事的意识淡薄，缺乏法治思维。行政惯性思维像是一层硬壳，顽固地包裹着旧观念，愚昧地拒绝着新思想。自我约束、做有限政府仅停留在口头表达上，县官想问题、办事情不习惯问一问法律法规是怎么规定的，更热衷于享受“我说了算”。在传统的熟人社会、人情社会背景下，不管是干部还是群众，法治观念、法治素养明显不足。盛行着按情感不按规则、按关系不按法律、按上级指示不按法律办事的思维。

4.立法真空使基层政权在实际工作中无法可依却要冲锋陷阵。随着经济社会的发展，一些迫切需要的法规、规章还没有出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后，加上一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强，大大加剧了基层政府的管理难度。一些部门法交叉冲突，部门立法，从部门职能角度考虑较多，缺乏有效协调衔接。一些部门、一些地方简单地认为简政放权就是一放了之，导致一些权力下放了，监管没跟上；或者权力下移了，下面没很好接住，出现监管真空。有的地方片面理解行政权力调整事项，盲目取消或变更法律法规赋予的审批事项；有的部门不顾基层实际，一股脑地将管理难度大、责任重的事项下放给不具备监管能力的基层单位，造成基层负荷加重、运转失灵。

5.对基层政权监督机制缺失。基层监督主体缺失、监督动力不足、监督力量薄弱、监督合力不强。