法律监督体制的近代转型（2）

袁世凯就任大总统后，根据《临时约法》的规定，陆续制定了《中华民国国会组织法》、《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》。根据这些法律文件，正式国会于1913年4月8日成立，新成立的国会由众议院和参议院组成。国会的职权按照《国会组织法》的规定为“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权”。1913年7月12日，依据《临时约法》的规定成立了宪法起草委员会，负责起草宪法。由于国会的权力对大总统有诸多限制，袁世凯向宪法起草委员会提出“增修临时约法草案”，要求扩大总统的权力，但是遭到拒绝。袁世凯随于1914年1月10日正式宣布解散国会，另成立了“约法会议”，起草并正式颁布了《中华民国约法》。《约法》取消了内阁制，规定“大总统为国之元首，总揽统治权”，“大总统对全体国民负责，而不对立法院负责”；大总统有权提出法律案、预算案、发表命令、教令，制定官制官规，任命文武官员，宣告开战媾和，统率全国海陆军，缔结条约，宣告戒严，大赦特赦，减刑复权，颁发爵位勋章，接受外国大使公使等。《约法》还将国会改为一院制，规定国家的立法机关为立法院，在立法院成立之前，由参政院代行其职权。但在整个《约法》施行期间，立法院一直未曾建立，参政院实际上成了立法机关。但参政院按照《约法》的规定，又是一个“应大总统之咨询审议重要政务”的参谋机构。因此，立法监督在事实上已经不存在了。袁世凯之后的历届北洋政府，虽然恢复了《临时约法》，但是由于各派军阀政治的专制本质，议会只是他们标榜宪政的装饰和点缀，立法监督名存实亡。

南京国民政府建立的初期，由于奉行“以党治国”，一切法律均由国民党中央执行委员会及政治会议制定，因此并不存在正式的立法机关。虽然按照五权分立的原则，立法院为国民政府最高的立法机关，可以独立行使立法权。但是在“训政时期”，这种独立地位是不现实的。根据孙中山先生军政时期、训政时期和宪政时期的建国三阶段理论，国民政府于1936年5月5日公布了《中华民国宪法草案》，表示要结束训政，还政于民，施行宪政。《草案》对国民大会立法监督权做了详细的规定：⑴选举总统、副总统，立法院院长、副院长，监察院院长、副院长，立法委员，监察委员；⑵罢免总统、副总统，立法、司法、考试、监察各院院长及副院长，立法委员，监察委员；⑶创制法律；⑷复决法律；⑸修改宪法；⑹宪法赋予之其他职权。《草案》同时规定，立法院为中央政府行使立法权的最高机关，立法委员由地方预选后再经国民大会选举产生，任期三年。立法院的职权包括：议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案；立法院对于总统提交复议的议案，经出席员三分之二以上决议维持原案时，可以通过，总统应即予以公布或执行；立法院在总统行使紧急命令权时有事后追认权。在1947年正式公布的《中华民国宪法》，国民大会为代表全体国民行使政权的机构，立法院为国家最高立法机关。但是由于内战爆发，国民党很快就丧失了在大陆上的统治权，上述立法监督也就失去了在大陆施行的机会。从此后，资本主义性质的立法监督在中国的发展即告一段落。

二、近代行政监督的不断加强

辛亥革命后，各政权立法监督的建设，主要是学习和模仿西方的议会监督的结果。相反，各政权在行政监督方面所取得的成就，则主要是对中国传统法律监督资源的继承和发展。相对于其他形式的监督而言，近代各政权都十分重视强化行政监督。除了中国法律监督传统的影响这一因素外，还有其他方面的原因。各派军阀控制的北洋政权加强行政监督的目的在于实现其独裁专制统治，而以孙中山的法律监督思想为指导的南京国民政府强化行政监督一方面是为了实现独裁统治，另一方面也和孙中山追求万能政府的思想不无关系。

辛亥革命后，根据《临时政府组织大纲》，南京临时政府的行政权对立法权监督主要体现在：临时大总统对参议院的议决事项如不能同意，可“交令复议”，但如果参议员三分之二以上仍维持原议，临时大总统必须交各部或有关部门执行；行政权对司法权的监督体现在：临时大总统可以经参议院同意设立临时中央裁判所。《临时约法》颁布后，南京临时政府模仿西方的三权分立制度，侧重建设议会监督，而取消了传统的专职监察制度，改由参议院行使弹劾权。由于参议院作为立法机关，职权繁杂，只能着重对总统和国务院进行监督，而无法兼顾对各级官吏的监督，这在谋种程度上削弱了行政监督。