法律监督体制的近代转型

鸦片战争之后，不论是以学习西方先进技术为主的洋务运动，还是以学习西方的先进政治制度为主的维新变法运动，乃至清末晚清政府谋求自救的“新政”改革运动，都没有也不可能改变中国社会的封建性质。虽然产生了近代法律监督的思想，也成立了带有近代资本主义因素的，诸如资政院和咨议局等近代法律监督机构，但是由于晚清政权的封建专制性质始终没有改变，因此辛亥革命以前，中国的法律监督仍然属于封建性的。真正的资本主义性质的法律监督是从清政府的垮台开始的。辛亥革命以后，南京临时政府、历届北洋政府和南京国民政府在晚清法律监督体制改革成果的基础上，通过借鉴西方各国宪政建设的成功经验和批判继承中国传统的法律监督资源，逐步地建立起了近代新型的法律监督体制。在立法监督、行政监督和司法监督等建设方面都取得了很大成就，将中国法律监督的近代化进程向前推进了一大步，基本上完成了近代中国法律监督的初步转型。

一、近代立法监督的初次尝试

辛亥革命后，资产阶级成立了南京临时政府，废除了封建君主专制，建立了民主共和政体，实行资产阶级三权分立的原则，确立了立法机关对政府进行监督的法律监督体制。但是从北洋政府开始，由于执政者都追求独裁专制，立法监督虽然存在，但是受到很大的局限，其监督作用没有得到很好的发挥。

根据1912年1月2日颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》的规定，南京临时政府实行资产阶级的三权分立原则。其中临时参议院是行使立法监督的主要机关。参议院由各省都督府委派的参议员组成，参议员每省以三人为限，开会是各参议员有一表决权。由于实行总统制，《大纲》规定的参议院的监督权力很小，仅有议决临时政府的预算、检查临时政府的出纳等财政监督权。南京临时政府参议院正式组成后，为了加强参议院对总统和政府的监督，临时政府着手拟订了《中华民国临时约法草案》，经过两次修改后，于1912年3月11日由孙中山正式公布。《临时约法》对参议院的权力做了比较详细的规定，具体包括：⑴议决临时政府的预决算；⑵议决临时政府公债募集及国库有负担的契约；⑶同意并最后决定大总统任免国务员、外交公使，同意并决定大总统对外宣战、媾和、缔结条约及对内宣布大赦、减刑等事项；⑷就有关法律的事件或其他事件向政府提出建议；⑸认为国务员所处理事件有背法律或有其他问题时，向国务员提出质问并要求答复；⑹认为临时大总统有谋叛行为或国务员有违法行为时，对其提出弹劾；⑺督请临时政府查办官吏的违法行为；⑻受理人民情愿。

1912年4月1日，孙中山又颁布了《参议院法》，对参议院的组织活动，活动方式和监督权的行使做出了具体的规定。根据《临时约法》和《参议院法》，参议院对政府行使监督权的方式主要有质问、弹劾、查办和建议四种。⑴质问。《临时约法》第19条第9款规定，参议院“得提出质问书于国务员，并要求其出席答复，”对质问的方式，《参议院法》第9章规定，“参议员对于政治上有疑义时，得以10人以上之连署，提出质问书，由参议院转咨政府”；对于质问书“应酌量缓急，提出答复”。并进一步规定，“政府答复后，如提出质问者认为不得要领时，由参议院咨请国务员，限期到院答辩”；“但国务员如有不得已事故，不能到院时，得委员代理”。可见，参议院仅限于对国务员及政府所委任的代理人员就“政治上的疑义”，而质问者即使对政府的答复感到很不满意，除了在提出质问外，没有其他办法。所以这种质问制度的监督力度并不太大。⑵弹劾。弹劾是近代资本主义国家立法监督的一种重要方式，《临时约法》也确立了这种监督方式。第19条第11款和第12款规定，参议院弹劾的对象是大总统、副总统、国务总理及各部部长。在弹劾程序上，参议院如认为大总统有谋叛行为时，须有议员总数五分之四以上出席，出席员中四分之三以上同意时，可予以弹劾；对于国务总理或各部部长有失职或违法嫌疑时，须有议员总数四分之三以上出席，出席员的三分之二以上同意可予以弹劾。关于提案人数，《参议院法》规定，弹劾大总统案要由参议员20人以上连署，弹劾国务员案要由参议员10人以上连署方能提出。并规定，弹劾案用无记名投票的方法表决。在弹劾案的审理上，《临时约法》规定，由司法机关兼任弹劾案的审理机关，其中，“临时大总统受参议员弹劾后，由最高法院全院审判官互选9人，组织特别法庭审判之”。⑶查办。查办这种监督方式，在中国传统的法律监督资源中找不到渊源，在西方立法监督的制度中也没有先例。它是南京临时政府独创的一种新式的监督方式。《临时约法》第19条第10款规定，参议院“得咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件”。可见，查办的对象和范围是政府一切官吏的纳贿违法行为，从当时查办案件的实际情况来看，还包括官吏失职行为，当时被查办者为各省都督，查办的主体是政府及其有关部门，参议院仅提出查办的对象及其查办的原因。查办的目的在于惩办纳贿或违法失职的官吏，整肃官邪，以扬清吏治，维持政纪。⑷建议。根据《临时约法》和《参议院法》的规定，参议院还可以就法律和其他方面的有关事宜，建议于政府。建议案须有5位以上议员连署，方可提出。参议院在建议案通过之后，须在当天将全案咨告政府。对于政府不能采用的建议案，不得再以建议方式在参议院内提出。由于南京临时政府存在的时间很短，加上当时动荡的时局，这些立法监督的规定在临时政府期间并未得到很好的实施。

《临时约法》将《临时政府组织大纲》中的总统制改为内阁制，强化了参议院的监督权力，其目的是为了让参议院与大总统相抗衡，限制袁世凯的独裁专制，捍卫民主共和的政权性质。但是北洋政府时期，以孙中山为代表的资产阶级革命派精心设计的立法监督体制却逐渐遭到削弱和破坏。