法律监督体制的近代转型（5）

1946年12月25日，国民大会正式通过了《中华民国宪法》，规定国民大会代表全国国民行使政权，它的监督权包括两项：一是罢免总统、副总统；二是接受监察院提出的关于弹劾总统、副总统的案件，并召集临时会议进行议处。南京政府“行宪”后，监察院机构也相应地发生了一系列变化。首先，监察院正、副院长的产生由委任制改为了选举制，监察委员的产生则由任命制改为选举制。其次，根据宪法和监察院组织法，监察院增设了10个委员会行使调查权和纠正权。第三，将原来各地区设置的监察使和监察使署分别改为监察委员和监察委员行署。监察委员和监察委员行署的职权与原来的监察使、监察使署相同。最后，在监察权方面，增设了同意权，并且将建议权扩大为纠正权。并对调查方式作了具体的规定。

三、近代司法监督的缓慢发展

按照西方三权分立的理论，司法监督主要指司法权对立法权和行政权的审查和制约。但从广义上而言，对司法机关和人员的各种司法活动本身的监督也属于司法监督的范畴。从晚清到民国，在司法监督体制的建设方面所取得主要成就，并不在于司法权对其他国家权力的监督制约，而在于随着一系列近代司法制度的建立和发展，基本上实现了司法监督体制的近代转型。这一时期的成就主要有四个方面：一是司法与行政分离，从中央到地方都建立了独立的司法审判机构，并且实行了诸如公开审判、回避、辩护、陪审等近代审判制度：二是实行审判与检察分离，检察制度得到了初步的建立和发展；三是审判人员选拔和任用逐步制度化；四是律师制度的最终确立。

中国从秦汉开始，地方行政长官兼理司法，行政与司法合二为一。中央虽然有专门的司法机关，但是其活动受皇帝的左右和行政机关的干涉，始终没有独立。直到清末“新政”时，才开始发生变化。1902年，晚清政府被迫接受变法要求，并任命沈家本、伍廷芳为修订法律大臣，进行法制改革。沈家本在司法实践和修订法律过程中，逐渐认识到司法独立的重要性，他说“东西之国宪之萌芽，俱在于司法独立”，“司法独立为异日宪政之始基”。[1]清政府1906年宣布预备立宪后，沈家本主持拟订颁行了有关司法体制改革的法规，包括1906年颁布的《大理院审判编制法》和1910年仿效日本《裁判所构成法》编定颁行的《法院编制法》。在司法机构的改革中，中央的刑部改为法部，负责掌管全国司法行政，不再兼理审判；地方省按察使司改为提法司，负责掌管地方司法行政，全国法院和检察厅都受法部的监督，地方各级法院和检察厅都受各省提法司的监督。大理寺改为大理院，为全国最高审判机关，并负责解释法律，监督各级审判；地方上，改革省、府、县（州）地方行政长官兼理司法审判的旧制，设立专门的审判机关，省设高等审判厅，府设地方审判厅，县（州）设初级审判厅。在审级上实行四级三审制。在审判中贯彻司法独立的原则，实行公开审判、合议、回避、辩护、陪审等制度。虽然晚清法制改革中确立的一些制度，由于清政府的开台而未及全国推行，但是这次改革首次突破了几千年来行政兼理司法体制，实现了独立司法体制的从无到有，确立了司法体制近代化的正确方向，为中华民国、北洋政府以及南京国民政府司法制度的建设奠定了基础。

南京临时政府建立了新型的司法机关和以三权分立为原则的司法审判制度。按照《中华民国临时政府组织大纲》的规定，最高审判机关为临时中央审判所，在后来的《临时约法》中，规定行使审判权的机关为法院。为了保证司法审判的公正性，临时政府实行了一些相应的监督制度，主要有审判公开制度、回避制度、辩护制度、陪审制度等。临时政府在上诉和审级制度方面没有来得及作出统一的规定。孙中山曾主张继续实行晚清时期的四级三审制，但是这一设想并未在临时政府成为现实，在具体的司法实践中，各地根据不同的情况而实行不同的审级制度，两审终审或三审终审。由于临时政府存在的时间短暂，面临的形势也动荡不安，临时政府所设立的司法原则和制度没有得到彻底的实行，但是不能因此而否定临时政府为建立新式司法监督制度而做出的努力。