法律监督体制的近代转型（3）

北洋政府时期，袁世凯为了扩大自身的权力，一方面不断削弱乃至取消议会机关的立法监督，另一方面，转而模仿传统的法律监督体制，注重行政权力扩大和加强行政监督的力度，设立了一些新的监督机构，包括中国近代一个行政审判机构，即平政院（内设肃政厅）；近代第一个财政监督机构，即审计院；以及近代第一个文官惩戒机构，即文官惩戒委员会。同时，在监督法规方面，制定了包括《纠弹法》、《纠弹事件审理执行令》、《审计法》、《会计法》、《文官惩戒条例》、《官吏违令惩罚令》等一批监督法规。虽然这些机构仍然带有很浓厚的半封建性，但同传统的监督机构和法规相比，仍不失其进步意义。

平政院是北洋政府设立的最高监察机关，成立于1914年，负责审理行政官吏的违法不正行为，并对行政诉讼及纠弹事件行使审判权。它直接隶属于大总统，类似于清末的都察院。平政院设院长1人，评事15人，院内设有三个庭，各由评事5人组成，其中1人为庭长。各个庭具体负责审理案件，以庭长为审判长。平政院设平政院总会议，由院长和评事组成，以院长为议长。平政院总会议负责议决比较重大的有关适宜。此外，平政院还下设肃政院、惩戒委员会、书记处等。平政院的具体职权除法律特别规定外，一般接受下列陈诉：⑴中央或地方最高官署的违法处分，致使人民利益受到损害的；⑵中央或地方行政官署的违法处分，致使人民利益受到损害，经人民依照诉讼法的规定诉愿至最高行政官署，不服其决定的。但平政院不受理要求赔偿损害的诉讼。

肃政厅是北洋政府时期设置的纠弹机关，专司违法和失职官吏的举发，隶属于平政院。肃政厅设都肃政史1人，由大总统任命，掌理全厅事务；肃政史16人，由平政院院长、各部部长、大理院院长及高等机关密荐，呈大总统选择。肃政厅还设有总会议，有都肃政史及肃政史组成，都肃政史为议长，所议事项除特别规定外，由都肃政史经肃政史4人以上同意决定。其下属书记处，设书记官，处理诉讼记录、统计、会计、文牍和其他庶务。纠弹和行政诉讼是肃政厅的两项主要职权。肃政厅可以弹劾总统之外的所有官吏，包括：国务卿及各部总长的违法性为；官吏的违宪违法、行贿受贿、滥用权威、玩视民瘼等行为；以及平民的不法行为。肃政史独立行使纠弹权，不受平政院和都肃政史的限制。肃政史与被查办的官吏有亲属或特殊关系者，应声明回避。对已查明的纠弹案，应交平政院审理或交大总统裁决。并根据审理结果，转司法或惩戒机关作出处理。除了这些弹劾权外，对于人民告诉或告发的关于官吏违宪、违法、行贿受贿、营私舞弊，或溺职殃民的案件，或人民因中央或地方各级行政官署的违法处分而损害其权利，所提起行政诉讼或诉愿的案件，也由肃政厅负责进行处理。北洋政府初期，曾先后公布了《行政诉讼法》、《行政诉讼条例》、《诉愿法》、《诉愿条例》等法规，对肃政厅具有的主持行政诉讼权做了较为详细的规定。肃政厅存在的时间不长，于1916年6月29日被裁撤。

为了进一步加强对官吏的监督，完善行政监督机制，北洋政府于1913年1月9日公布了《文官惩戒法草案》对官吏惩戒机构、惩戒范围和惩戒种类作了详细的规定。对行政官员进行惩戒的机构是文官惩戒委员会，分为文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会两种。文官高等惩戒委员会负责议决简任及荐任官的惩戒事项，在中央设一所，以委员长1人、委员8人组成。委员长由大总统选派大理院院长或平政院院长担任；委员由国务总理于大总统顾问、平政院评事、大理院推事或其他三等四等文职官员中荐举，呈请大总统选派，任期三年。在各省均设一所，由委员长1人、委员6人组成。文官普通惩戒委员会负责议决委任官的惩戒事项，设于中央及地方官署，由委员长1人和委员3人至6人组成；委员长由各该官署长官兼任，委员由各该长官于该署荐任官中临时选派。从1914年开始，北洋政府撤消了各省的文官高等惩戒委员会，只在中央政府所在地设一所文官高等惩戒委员会。根据《文官惩戒法草案》的规定，凡文官有违背职守义务、玷污官吏身份或丧失官吏信用三种情形之一者，即应受惩戒。1918年颁布的《文官惩戒条例》对惩戒范围所了调整，规定惩戒范围为：违背职务、废弛职务、有失官职上之威严或信用。《文官惩戒草案》中规定的文官惩戒种类为褫职、降等、减俸和申诫四种。受褫职处分者，自受处分之日起，非经过二年，不得复用；受降等处分者，自受处分之日起，非经过一年不得在叙进；受降等处分，无等可降者，减其半俸，其期间为一年以上二年以下；受减俸处分的期限为一月以上一年以下，减俸数目为月俸十分之一以上三分之一以下。《文官惩戒条例》对惩戒种类由增加了“记过”处分。另外规定，褫职为褫夺其现在之职，并停止其任用，期限为二年以上六年以下，但如在褫职后因办理其他公务有异常劳绩者，满一年以上，得撤消其褫职处分；降等为依其现在的官等降一级；改叙自改叙之日起，不经过一年，不得叙用；降等处分无等可降者，减其月俸三分之一，期限为一年；减俸为依其现在之月俸，减额支给，其数额为十分之一以上四分之一以下，期限为一月以上一年以下。记过处分由该管长官登记，如在一年之内受记过处分至三次者，由各该管长官依规定减俸。申诫由该管长官以训令进行。