加快推进行政审批制度改革的二次设计（2）

二、全面清理行政审批事项

所谓全面清理行政审批事项，就是要根据各级政府行使审批权的事实特性进行清理，不能对行政许可的事项之外的、事实上大量存在的、制约经济和社会发展的审批事项视而不见。具体来说，就是要将现阶段各级政府部门行使的许可审批、非许可审批和具有审批特性的公共服务事项纳入清理范围，统一清理标准，摸清家底，避免更名改姓规避审改，或者名改实不改。

1.进一步明确行政审批和行政许可的联系和区别

需要明确的是，行政审批是管理范畴的概念，行政许可是法律范畴的概念，两者既有联系又有区别。行政审批具有三个核心特征：一是行政审批行为的发生是以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，二是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意，三是如果事先未经过行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚制裁。同时具备这三个核心特征的事项就是行政审批行为事项。因此，在清理行政审批事项时，不能只关注具有法律、行政法规和地方性法规依据的行政许可事项的审查，也不能只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。如果只盯着行政许可事项推进审改，改革空间有限。

2.确立“最小颗粒度”标准，避免数字游戏

所谓“最小颗粒度”标准就是，以法律为依据，将各部门的审批权责事项细化到最小子项。最小子项是一个业务事项办理的次单元，多数情况下，一个最小子项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料。按照“最小颗粒度”标准全面清理行政审批事项，才能真正摸清家底，避免审批改革的数字游戏。同时，也为精简、优化流程，清除重复、交叉审批提供条件，为明确责任、细化责任提供保证，有利于实现审批改革的精细化管理。

3.进一步确立全面清理的重点和难点

许可审批的清理重点在于，法律、法规授权设立的行政许可审批事项，政府及部门是否以规章、文件等形式设定或变相增加行政审批项目，是否越权附加审批条件。非许可审批清理的重点是以非行政许可审批名义、通过政府规范性文件设立的涉及公民、法人和其他组织的审批事项，必须重新审查规范，或直接取消，或者依法履行新设行政许可的程序。

全面清理行政审批事项的难点是具有审批特性的公共服务事项。现阶段，各级政府部门面向公民、法人和其他组织提供的公共服务，以“登记、年检、年审、监制、备案、认定、审定以及准销证、准运证”等各种名义存在，名目众多、标准不一、程序繁琐、甚至互为前置，严重制约了经济和社会发展。如果不同步清理公共服务事项，那些被精简、取消的行政许可、非行政许可事项，可能会更名改姓，以公共服务的名义继续存在。

公共服务事项清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服务”的原则，现阶段清理重点是教育、文化、医疗卫生等公共服务领域的审批、备案事项，市场监管、社会治理、民生保障方面的审批、备案事项，资料性审查、项目评估、统计分析及从业资格、资质审查和职称评审等审批、备案事项。原则上以一般业务管理事项为名实施的审批，一律取消。