城市外交为“一带一路”定格（4）

二、城市外交为“一带一路”定位

尽管城市互联互通能够支撑起“一带一路”的框架，但要想巩固“一带一路”仅仅靠交通基础设施是不够的，必须建立起更加紧密的外交关系甚至战略关系，城市间的交往只有上升到国家战略和外交关系层面，才具有稳定性和长期性。从以往历史经验来看，基础设施往往牵涉到敏感的战略安全问题，当年中苏关系因中长铁路问题引起中苏外交关系的重大争端，苏伊士运河危机、巴拿马运河争端、霍尔木兹海峡危机以及时下南海岛礁建设争端等无数案例表明，基础设施互联互通往往重大外交争端的导火索。因此，在推动“一带一路”时，不能放任城市随意开展跨国交往，而是要配合国家外交战略规划，通过立法、创制、授权、委托等多种形式，赋予城市以一定的外交权，通过开展深入细致的城市外交，构筑“一带一路”外交纠纷的第一道“防火墙”，为“一带一路”“五通”建设扫清障碍，维护和平发展的势头。

首先，城市也是代表国家的，具有外交属性。外交是代表国家处理国际关系的和平获得，此种代表资格过去长期为职业外交机构和外交代表承担。随着城市化的发展及其在国际舞台上的崛起，城市在一定程度上获得了国家体系、国际体系和全球体系的代表资格。法国年鉴学派人费尔南•布罗代尔（Fernand Braudel）认为，世界城市是霸权国家的经济中心，先后包括威尼斯、安特卫普、热那亚，17世纪荷兰的阿姆斯特丹，19世纪英国的伦敦，以及20世纪的美国纽约，城市的世界影响力是霸权国家地位的一个重要代表。“当阿姆斯特丹取代安特卫普，当伦敦取代阿姆斯特丹，以及党纽约在1929年取代伦敦的时候，都意味着国际力量对比发生了巨大的变化。”同时，城市也获得了国际体系的代表资格和代表能力。纽约、日内瓦、巴黎、内罗毕等城市，都设立了大量的国际组织、跨国公司、全球性媒体和智库等机构，作为东道主，由于大量国际机构总部的存在，城市在很多公共政策上的立场和原则在很大程度上也代表着这些机构的立场和原则，而且城市十分重视与这些机构建立起密切的互动关系。此外，城市还获得了与多重社会网络打交道的代表权，形形色色的非政府组织、跨国倡议网络以及利益集团往往在大城市设立总部或办事机构，城市不仅在市政治理方面具有与这些社会网络打交道的天然联系，而且这些社会网络的外交倡议活动也往往在城市展开。因此，在推进“一带一路”过程中，应该赋予沿线城市以特定的外交权，鼓励城市通过参与主权国家外交来服务国家外交，也可以通过参与国际组织来提升国际影响力，还可以通过参与全球治理来为国际社会做出更大贡献，这是“一带一路”发展的客观需要。

其次，城市也要遵守外交规范，不能违背外交规矩。

鼓励城市在“一带一路”参与外交事务，支持它们在外交上更有作为，并不意味着城市在外交事务中没有章法。城市外交是有领导、有秩序的制度化沟通，要有明确的游戏规则，不能搞一哄而上。从国家建设角度而言，城市外交必须服从中国外交的法律和制度约束，不能逾越中央外交的授权，更不能搞自行其是，任意而为。从国际体系的角度而言，中国要参与全球化进程，加入WTO 等国际组织，举办奥运会，加入国际公约，参与国际事务，就必须改善国内的治理结构，建立符合国际社会的一般性规范，所有行为体包括城市在内都要严格遵守国际制度和规范。因此，推进奋发有为的城市外交，必须实现规则制度先行，将城市参与外交的热情和积极性纳入制度化的轨道，防止出现四面出击和自乱阵脚的倾向。