“一带一路”重在制度设计

“一带一路”重在制度设计

十八大以来,中国在外交上奋发有为,战略指导性和发展联动性明显加强,以“一带一路”的伟大构想最为突出。不久前,经国务院授权,国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,国内外舆论高度期待的“一带一路”规划终于掀开了她神秘的面纱。正如其名字所强调的那样,这个规划更多属于未来的“愿景”和“行动计划”,还是一个大概的框架思路,并没有形成成熟的“路线图”。尤其是在对外关系层面,既没有明确提出“一带一路”的最终目标,也没有讲清楚中国的战略意图,只是泛泛强调秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念,坚持共商、共建、共享的原则,全方位推进务实合作,打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。因此,在愿景和行动计划出台后,一个亟待解决的现实问题是,“一带一路”的抓手是什么?应该从何处着手呢?

一、重项目,更重制度

自从习近平总书记提出“一带一路”的伟大构想以来,在国内外引发了广泛的讨论,尤其是各个地方政府十分积极。在2015年的地方两会中,31个省份在政府工作报告中提及“一带一路”,积极参与、主动融入成为各地的共同态度。其中,许多省份明确了本地在“一带一路”战略中的角色和定位,例如,北京提出立足国际交往中心定位,主动融入国家“一带一路”战略;广东提出“争当21世纪海上丝绸之路建设排头兵”;海南提出“打造成21世纪海上丝绸之路的重要战略支点”等。很多人把“一带一路”更多理解为“优惠政策”或“重点项目”,认为“一带一路”是一个世纪工程,意味着一系列投资庞大的工程项目,中央政府必然给予众多“优惠政策”,只要参与其中,就能获得难得的发展机会。很多地方省市之所以如此积极地参与到“一带一路”中,就是看到了“一带一路”战略蕴含的巨大发展机会,希望能够获得更多的优惠政策和财政拨款项目。

三十多年前的对外开放是以“优惠政策”和“重点项目”驱动的,设立特区,争取政策,运营项目,成了各级政府习以为常的执政思维。因此,在理解“一带一路”伟大构想时,很多人也就习惯性地认为这是新一轮“优惠政策”和“重点项目”的启动,很多省市自治区都希望在这一个大工程中分得较大一块蛋糕。毫无疑问,作为一项宏伟的世纪工程,“一带一路”的确需要一些规模庞大的工程项目,包含基础设施建设投资、政策调整、项目规划等众多内容。然而,这些项目在性质上不过是一些“示范项目”、带有引导性的“种子工程”,不是以对外援助为核心,更不是所谓的“中国版的马歇尔计划”,这是由“一带一路”的基本区情所决定的。

与三十多年前的那一轮对外开放强调开放东南沿海地区不同,“一带一路”在强调全方位开放的同时,更侧重东北、西北和西南内陆地区和沿边地区的对外开放,特别是侧重与周边发展中国家的互联互通。东部沿海地区的对外开放是一场优势资源配置的重组,只要设计好重点项目,搭配好优惠政策,来自发达国家的资金、人才、服务、信息等生产要素就会在这些地区聚集,经济社会发展的目标很容易就能够实现。然而,对“一带一路”所覆盖的广大内陆地区和沿边地区而言,幅员辽阔,人烟稀少,基础设施落后,信息闭塞,经济地理学规律决定了这些地区并非是资金、人才、服务所青睐的地区,重点项目和优惠政策在这些地区很难形成“增长极”效应,任何资金注入和人才投入都可能陷入亏损运营的“无底洞”。因此,“一带一路”建设不应延续以往的“优惠政策”和“重点项目”驱动模式,必须另寻其他思路和抓手,制度创新应该是破解“一带一路”难题的关键,主要基于三点理由:

首先,制度创新是治理“马太效应”的“转换器”。受经济地理学规律的影响,“一带一路”沿线地区面临的最大问题是“马太效应”。世界各国经济发展都遵循经济资源和要素向沿海地区集中的规律,“一带一路”既要善加利用“马太效应”,让资源和要素配置实现向沿线地区汇集,也要善于治理“马太效应”,防止出现两极分化。因此,要通过制度创新实现制度梯次搭配,让发达地区和沿线中心城市建立更高水平的“自由贸易区”、“经济示范区”、“金融创新试验区”等制度体系,塑造带动沿线国家和地区发展的“增长极”效应。同时,赋予内陆沿边地区更大的自主权,在跨境经济合作区、人才制度、投资管理制度、贸易管理制度等方面给予更大的自由裁量权,增强其自我发展的能力。

其次,制度创新是增强地区发展吸引力的“发动机”。“一带一路”尽管是由中国倡议,但绝非中国一家之事,也超出了中国国家能力所及的范围,需要沿线国家共商、共建、共享,在本质上是一种国际公共产品。在全球化时代,一切资源和要素都奉行“用脚投票”的自由流动原则,哪里的制度环境好,该地区的国际吸引力就强,资源和要素就往哪里集中,地区发展就获得了强大的动力。因此,“一带一路”的成功,从根本上取决于沿线国家和地区的吸引力,取决于沿线地区的制度是否实现了创新,只有依靠制度创新,释放制度红利,才能真正给“一带一路”安装上强大的“发动机”,带动“一带一路”强劲延伸。

再次,制度创新是推进机制化整合的“催化剂”。目前,在“一带一路”沿线国家不是缺乏合作机制,而是合作机制过多,甚至出现“制度过剩”的问题,除了大量的双边协调合作机制外,还建立了上海合作组织(SCO)、中国-东盟“10+1”、亚太经合组织(APEC)、亚欧会议(ASEM)、亚洲合作对话(ACD)、亚信会议(CICA)、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域(GMS)经济合作、中亚区域经济合作(CAREC)等众多多边合作机制,在沿线国家已经形成了密密麻麻的机制化网络。如何依托“一带一路”的构想,通过制度创新,推进现有双边、多边以及次区域、次国家层次的众多机制实现互联互通,也是“一带一路”努力的重点方向。

责任编辑:蔡畅校对:杨雪最后修改:
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