关于推进首都非核心功能疏解的财税政策的思考（2）

三、疏解首都非核心功能的财税政策与配套措施

（一）建立产业疏解专项资金制度

在推进首都非核心功能疏解的过程中，产业的疏解是重点而且需要最先进行。借鉴我国地区开发和整治的经验，建议在财政支出领域，设立分层次、分领域的产业疏解资金。通过专项资金对相关企业的搬迁予以资助和补偿，完善激励调节机制，加快产业转移。

1、设立北京市产业疏解专项资金

一是产业专项资金的来源。可考虑将现有财政扶助资金进一步整合，包括将各个部门的现有资金统筹安排，集中用于非核心产业疏解领域。二是发挥资金的正向引导作用。首先要将现有产业分类，可以分为资源节约型环境友好型产业，高新技术产业，劳动密集型产业等几个产业大门类，给予综合打分的形式进一步归类；然后根据不同产业类型制定相应的政策，建议采取“奖励”的正向推动方式，将财政等专项资金用于支持主动作出转移的产业。可根据产业转移规模、劳动力数量等指标，设立资金补助的额度和优先等级。三是与区县功能定位结合，加大专项支持力度。在保证非核心功能疏解专项资金根据产业类型统一使用的前提下，将其与区县功能定位结合，区县财政拿出配套资金，建立区域分类资金，着重解决不同区域的问题，例如，疏散中心城区人口，加大产业向南城转移的进度，建立“城中村”改造与环境综合整治，支持山区搬迁、生态林建设、水源地生态保护和山区环境综合整治等。

2、共同建立京津冀产业疏解专项资金

关于基金的来源。第一，由三地财政拿出一定比例的资金作为引导资金。根据经济实力确定三地财政资金的投入比例，财政资金尽量达到基金规模的10%以上。然后确定三地每年财政出资的比例，可考虑拿出地方财政年收入1%—2%的比例。或者考虑利用政府投资、财政参股、财政补助、财政贴息等方式筹集资金，以启动建立合作发展基金的进程。第二，发挥财政融资功能，构筑融资平台，创造良性的融资机制，广泛吸收社会投资者的参与，鼓励境内外资本进入基金体系。第三，通过政府引导和市场调节，充分利用区内基础设施和条件，对现有产业进行资产重组以期达到资金增值。

对于基金的管理，可在京津冀合作组织机构下成立专门的基金管理机构，或者成立专门的基金管理有限公司进行。

在基金的使用方面，主要针对首都非核心产业转移，选择对于区域一体化意义重大的项目进行支持，同时注重经济效益和社会效益。一是严格筛选项目，不但把基金用到最需要的地方，而且注重资金使用过程中风险共担，保证资金效益，调动合作各方的积极性。二是可以采取基金后期投放的方式，即每上项目，基金的投放比例约占30%—40%，当地拿出50%以上的配套资金，形成基金与使用地风险共但的机制，提高基金的使用效率。坚持基金引导与地方配套的使用方式，有利于实现基金的良性循环和滚动发展，起到四两拨千斤的作用。通过市场化运作，提升基金的使用效益，可以吸引更多的企业继续参与进来。

对于基金运作的整个过程，要加强监管。合作基金的监管要规范化、市场化，形成制度化的监管体系，建立完善的从基金发起、管理、使用和收益的监管流程。

（二）实施跨区域税收分享政策

为消除首都非核心功能疏解的体制障碍，有必要探讨建立区际税收利益分享机制，消解地方保护的内在冲动，突破制约合作的体制障碍。

对于北京市来说，有一个突出问题是创新领域企业数量与税收数额严重不匹配的情况。研发企业一般选择在北京建立，但这些企业在初创阶段属于保护行列，税收普遍优惠甚至完全免除，等到研发成果需要较大规模产业化时，由于土地、劳动力等要素的成本比较，他们又会倾向于向周边地区转移，所以在培养财源上看对于北京来说等于“白忙”了，于是这又会反过来降低北京支持企业研发的积极性。因此，为鼓励人才、技术、产业园区等优势资源的跨区域流动配置，提高首都圈总体效益，建议首先在京津冀一体化概念下积极探讨在高科技创新产业领域建立税收区域分享机制。

对于整体搬迁企业，遵循利益共享的原则，可考虑在严格执行国家有关财税政策的前提下，兼顾合作双方利益，对转入区产生的税收和规费地方分成部分，由合作双方按商定比例形成共享机制，实现双赢。因此，可试设计税收分享框架如下：一是产业转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分，实行利益分享，具体分成比例由合作双方协商确定。二是企业城建税、教育费附加和文化事业建设费，留归企业所在地财政。三是企业增值税和企业所得税地方所得部分，可由企业原籍地政府参与项目税收分享，具体分配比例可由转移方和承接方两地政府按因素法等协商确定。