积极建构社会政策话语体系

社会保障强调工具理性

在计划经济时期，我国建立了一套与之相适应的福利制度。这套制度以单位福利为核心，以民政福利为辅助。随着向市场经济体制转型，为了配合市场经济体制建构的需要，我国在推进经济体制改革的同时，也在社会保障的概念下进行了社会福利制度的改革。然而，囿于推进和便利经济改革的现实需要，这一时期的社会福利制度改革缺乏较为系统的理性思考，缺乏对社会福利与市场经济关系的深入思辨。事实上，在相当一段时间内，我们更多地是从工具性的角度来看待社会保障的作用：其一，社会保障是“经济体制改革的配套工程”；其二，社会保障是“社会的稳定器”。结果是，在建立社会保障制度的同时，国家有意识地弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，不适当地减少了在社会领域的公共投入，其后果是公众的许多基本需要得不到有效满足，产生了庞大的社会弱势群体。

在市场转型过程中，我国建立了一个以社会保险为核心、以社会救助和社会福利为辅的社会保障制度体系。在这个体系中，社会福利与社会保险、社会救助和优抚安置并列成为中国社会保障制度的主要组成部分。不过，这个体系中的社会福利概念非常狭隘，仅指民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障。作为核心机制的社会保险制度也存在严重的职业分割和城乡分割，导致制度的公平性和可持续性不足，无法适应劳动力市场流动性的需要。

伴随我国社会保障制度的改革与发展，社会保障研究也成为我国的一个重要学术领域，并形成了一支庞大的教学研究队伍。我国的社会保障研究者并不讳言现行社会保障制度存在的问题，但坚守社会保障这一概念，并尝试不断扩大它的外延，把它从社会保险扩展至社会服务、慈善事业。我们把这些学者归为“社会保障派”。“社会保障派”非常关注增进人民福祉，强调社会保障的学科体系和话语体系的重要性。尽管社会保险制度一直是“社会保障派”关注的重点和核心，但随着社会的发展和人民需要的增长，他们也在努力扩大社会保障的领地，不仅重视弱势群体的社会服务和慈善事业，而且也重视教育、医疗、就业等社会事业。可以说，“社会保障派”视野下的社会保障范畴已经成为一个极具包容性的概念。从外延看，不断发展的大社会保障概念与国际上流行的社会福利概念已经基本接近。

社会福利强调普惠

在“社会保障派”的影响下，我国政策实践领域一直偏好从技术层面来界定社会保障体系及其结构。社会保障项目根据其筹资和福利资格确定的原则，将缴费基准的项目、非缴费—生计调查的项目、非缴费—类别群体性项目分别定义为社会保险、社会救助和社会福利。按照这个定义，社会福利政策是与社会保险、社会救济和优抚保障并行且相斥的内容，它们统一于社会保障体系框架之下。在这个体系中，社会福利是指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务。一般而言，与社会救助项目相区别，社会福利项目一般针对特定群体提供，强调群体内的无差异原则。

然而，不少学者并不赞同这一社会福利政策术语的定义。他们从西方社会福利概念和理论出发，认为具有中国特色的社会保障概念不能适当地阐释一般意义上的社会保障与社会福利的关系，不符合当代世界的福利话语体系。我们把这些学者归为“社会福利派”。他们大多具有福利社会学的专业背景，并基于国际经验主张在学术层面用社会福利的概念来替代社会保障的概念。