改革试点绩效评估亟待改进

管理学有个经典定律：“不能评估就无法管理。”绩效评估，犹如“指挥棒”和“导向仪”，它指向哪里，受其制约的组织和个人便会奔向哪里。当前，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，达标时间更加紧迫、利益格局更加复杂、改革对象更加多样、改革风险更具不确定性。通过动态化的绩效评估进行实时信息反馈，可及时纠正改革试点中出现的各种偏差，使各项改革试点始终沿着正确方向前行。

进展与不足

处于改革前沿的地方和基层，不间断进行各种探索与尝试，同时出台了各自的改革考核评价办法。但是，不少地方和部门仍然集运动员、裁判员于一身，降低了改革公信力和公众满意度。具体表现在以下几个方面。

规范化程度不高。价值取向是改革试点绩效评估的灵魂，也是绩效管理的深层次软件要素，无时无刻不在影响并制约着评估主体、指标设置和评估行为。从最近两年的情况看，由于缺乏相应的法律法规作为保障，地方和部门对改革试点的绩效评价活动较为零散。有的地方和部门随意性比较大，往往基于自身需要进行“运动式”评估，其结果必然是流于形式、难以持续。少数重要改革举措未经事前评估便仓促推出，导致改革试点要么一入深水区就没了声响，要么稍有突破就撞进了雷区。更有甚者，仅仅出台一份文件，就宣告改革已大功告成。

评估主体单一。菲利克斯·尼格罗认为：“评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行，应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。”一般来说，改革试点的绩效由外部组织进行评估往往更客观、更真实。然而遗憾的是，有些地方和部门仍一味强调“组织掌控、内部实施”，以上级对下级评估为主，单位自我评估为辅，公众、学界、媒体缺失，导致相关改革“数字很好听、成效不明显”。此外，各地零星探索的第三方评估，或因信息不对称难以有效勘察，或因经费不独立容易手下留情。

指标设置片面。绩效评估指标的设置极其复杂，是整个绩效管理中最为关键、最具争议的环节。如果过于强调结果，疏于过程控制，则绩效评估在实际运作中容易异化为数字游戏，层层分解、层层加码；如果过于强调过程，过分突出领导关注、财政支持、组织保障等指标，则容易导致改革结果与公众需求不一致，造成人财物的巨大浪费。有的地方仍然过度强调经济绩效，认为只要经济改革涉及了、经济指标好看了，社会公平、民生改善、生态环保等其他改革任务都可以缓一缓，由此在设置绩效评估指标时往往对后者赋予较低的权重。

结果运用失当。绩效评估结果的运用程度和运用方式，直接影响到评估本身的功能和权威性。在实践中弹性空间过大，往往呈现两个极端：一是形式化。存在着“为评而评”的现象，评估启动时宣传造势、轰轰烈烈，而是否产生了结果、如何运用评估结果，到最后没有了下文。二是高压化。奖惩机制原本是绩效评估的保障，评估结果一旦与奖惩机制、资源配置相脱节，绩效评估也就失去了意义与价值。但个别地方采用“一票否决”等激进举措，导致被考核对象穷于应付甚至弄虚作假，这就背离了初衷、走向了反面。

深层次原因

绩效评估兼有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，理当成为改革试点绩效改进的助推器。但在具体操作环节往往会引发诸多问题和争议，能被各界共同认可的改革评估案例并不多见。究其深层次原因，可以从两个层面进行讨论。

主观因素。我国绩效评估实践的发起大多属于内力驱动型，也就是由主要领导根据工作需要及内在责任感主动推行。当前不少地方和部门对改革试点绩效评估重视不够，没有真正理解绩效管理的正面作用。即使在沿海发达地区，对改革试点的评价监测都是新生事物，不仅是公众缺乏这方面的观念和意识，就连很多官员也缺乏相应的知识和技术。已有评估结果的应用方法更是匮乏，相当一部分改革评估报告被束之高阁，没有充分发挥评估的效力。更有甚者，个别地方和部门根据自身利益的需要，任意选取数据进行绩效评价，最终有选择地向社会公开评估结果，尽可能地渲染成绩而回避问题。有的改革试点早已进行多年，由于缺乏刚性的绩效评估和外在约束机制，时至今日仍然在原地打转，这就很难说是真改革。

客观因素。改革试点的价值取向和目标设置通常是多重的，相互间甚至还会存在着冲突，而改革的主导者通常也将目标模糊化处理。从绩效评估视角看，最大的难题是搜集改革信息，而判断改革成败的数据也很难量化。评估者的立场差异，往往会得出不同的评估结论。我国的公共政策绩效评估尚处于起步和探索阶段，2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，“绩效评估”才首次出现在中央的官方文件中。此后，中央部委和甘肃、杭州、厦门等地纷纷开展各种公共政策绩效评估探索，虽积累不少新鲜经验，但总体上亟待规范与提升。