如何读懂“全面二孩”政策

新闻背景：十八届五中全会提出，“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。此后，有关二孩的信息开始在朋友圈、微博上刷屏，但似乎对“全面二孩”的政策定位、目标还有很多误读，如有称计划生育时代终结；有认为“全面二孩”是为了补足养老金的亏空等。

“单独二孩”政策是对独生子女政策的重大调整，但在“单独二孩”的政策环境下，还有一部分双方都不是独生子女的育龄夫妇不能生育两个孩子。同时，某种程度上，“单独二孩”政策提高生育水平的效果不够明显。在“单独二孩”政策出台前，国家卫计委预期每年增加200万出生人口，但该政策实施近一年时，全国只有不到100万对单独夫妇提出再生育申请，2014年全国出生人口数量只比2013年增加了47万人。上海市原来预期每年多生育2万—3万人，但从2014年3月1日政策开始实施到2014年12月底，全市共批准单独夫妻再生育申请1.66万例，到2015年9月底的一年半时间内，申请单独二孩的家庭共2.98万，实际出生人口1.5万人。

当前，我国人口年龄结构失衡问题在进一步加剧。我国育龄妇女总和生育率长期低于更替水平，2000年，“五普”显示我国育龄妇女总和生育率仅为1.22，2010年“六普”下降到1.18（扣除出生漏报等因素，实际生育水平估计为1.5），低于2.1左右的世代更替水平。与此同时，全国人口增长速度减慢，我国人口规模年均增长速度由1982—1990年的1.48%放慢到2010-2014年的0.50%，人口总数即将在未来几年达到14亿人左右的顶峰然后开始回落。劳动年龄人口总量进入负增长的历史阶段，2012年我国劳动年龄人口数量首次减少，比2011年减少345万人，2013年减少244万人，2014年减少371万人，这对我国社会经济的长期繁荣发展一定程度上存在不利影响。人口老龄化加速，老龄化程度加重，截至2014年底，我国老年人口数量达到2.12亿人，占总人口的15.5%，21世纪我国面临长期高度老龄化问题，社会保障和社会抚养负担较为沉重。

正是在这种新的人口发展形势下，中央从国家经济社会长期持续稳定发展的战略高度，重视我国的人口发展问题，做出“全面二孩”的战略决策，符合我国的长远利益。对即将实施的“全面二孩”政策，我们要有正确和全面的认识：

首先，计划生育仍然是我国的一项基本国策，实行“全面二孩”政策是对我国计划生育政策的发展和完善。事实上，我国的计划生育政策从20世纪70年代开始实施以来，一直根据社会经济发展需要不断进行调整完善，最新发布的“全面二孩”政策，是现阶段符合我国国情的计划生育政策。“全面二孩”政策下，一般来说每个家庭只能生育两个孩子；如果第一胎是双胞胎或多胞胎，就不能再生第二胎了；超生仍然违反国家计划生育政策，还要缴纳社会抚养费。之所以现阶段我国还不能全部取消生育限制，是因为我国人口规模仍然极为庞大，并且全国城乡之间、地区之间差别大，人口与资源、环境和社会经济发展之间的矛盾仍然非常严峻，因此，我国人口发展要按照政策和法律要求有序适度。

其次，实行“全面二孩”政策，内含多重政策目标。最直接的政策目标，是提高生育率。在此基础上可以衍生出多个政策目标：一是实现生育权利上的人人平等，实现城乡之间、地区之间、不同人群之间的生育权利平等。二是满足一部分人群的生育愿望。三是增加出生人口数量，解决人口结构失衡问题，例如，增加未来的劳动力供给，缓解人口快速深度老龄化带来的经济社会问题。对于实行“全面二孩”政策后，全国每年能新增多少出生人口，专家的估计差别很大，但基本介于200万—800万之间。而从更加长远的角度看，人口问题涉及一个国家未来发展的潜力和活力，适时进行人口政策的调整，与国家未来发展前景息息相关。如果只将“全面二孩”理解为为了补足养老金亏空，显然是误读了政策。

要真正达到国家调整人口发展进程，显著增加出生人口数量的战略目标，只是单纯出台“全面二孩”政策还不够，还需要抓紧研究制定鼓励生育二孩的相关配套政策和措施。比如，养育两个孩子的家庭，能否享受比原来的独生子女家庭更多的生育假、生育津贴、养育津贴；能否把一部分治疗不孕不育的费用纳入医保；是否要完善个人所得税政策，根据养育孩子的数量抵扣一部分个人所得税等。