乡村“小官贪腐”的体制根源（3）

整治需要政府治理法治化与社会民主化

整治“小官贪腐”的核心是基层治理中政治与行政的职能区分，以及政府与社会的权利关系制度化，并使之确立在法治原则之上。

改变集权式的行政压力型体制，推动府际关系法治化

层级行政包干制，必然激发层级之间的自利性趋向，这是现行行政体制必须面对和解决的问题。反过来说，无论是当今学术界和公共政策领域的各种分权主张，还是改革开放以来一直在进行的“简政放权”改革或“条块分割”的权力利益博弈，都不能解决府际之间的权力分割或权力平衡问题，因为现行行政体制的内在权力运行逻辑必然导致上下级权力之间的利益政治博弈。基层政权组织的自利性倾向是现行行政体制的内在本质特征，或者说，现行行政集权体制下的基层政权组织，行为上基于的是权力逻辑而不是法治原则。前者认为问题出在权力的分配和控制方面，后者则要从制度结构制衡上约束权力，使国家治理摆脱在行政层级之间进行难以平衡的收权与放权循环，让“小官”不能再不受约束地游走于体制内外，从而失去滋生贪腐的土壤。

改变目前的行政压力型体制，让乡镇政府直接面对基层民众，而不是被动地承受上级的行政任务，在政治上汇聚民意，行政上完成职权范围内的事情。如此便可在行政上，受国家行政体系的强有力节制；在政治上，与基层民众的利益连在一起，反映基层民众的诉求，与基层民众结成利益共同体。从发展目标来看，国家政权建设的方向就是要让乡镇政府能够同时满足国家和基层社会的需求，这也是促进基层治理现代化和提升治理能力的本来意义。

推动政府制度化建设，将“小官”的权力行为置于国家与社会的制度化监督和制约之下

要解决现行体制对“小官贪腐”监管不力问题，需要从政府体系和权力结构、基层政府和基层社会乃至基层政府内部的职能分工与机构整合等方面进行改革，目标是实现政府的制度化，用制度化的政府来适应高度分化、复杂的政治社会环境，建立起专业化的结构以执行各种职能和任务。

政府制度化的结构性条件就是国家与社会关系法治化，或者说，法治化的国家与社会关系是避免权力专断与无政府状态的基本保障和社会稳定的基本条件。推进政府制度化建设，就是以宪法和法律来约束政府权力、保障个体的权利使之成为社会共同的政治价值诉求。通过建立有效的民意表达、民主协商、民众监督的机制，使基层政府更有效地嵌入基层社会的利益结构。但实现上述目标的前提是管制政府向服务政府转变，而成功的转变取决于：一是由人治政府向法治政府转变。规范权力，将权力置于法治的基础之上。二是由权力政府向责任政府转变。有责任的政府一定是有为的政府，有为的政府一定是把权力控制在为民服务而不是为掌权者服务的政府。三是由管理型政府向服务型政府的职能转变。对政府职能的任何设计，归根结底，一定是公共性的建构，这个公共性植根于公共利益和民众的政治认同之中，并且要从制度建设上把民意纳入公共政策的决策和执行过程当中。