弘扬宪法精神 建设法治中国（4）

在宪法的规范下进行改革创新

邹荣

解决法治与改革的冲突问题，只能在宪法的框架内，按照宪法设定的法律路径进行。

习近平总书记在《关于全面推进依法治国决定的说明》中鲜明地指出，“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”众所周知，从法律效力上说，宪法具有最高的法律效力，但宪法所要维护的却是国家和社会生活的最基本秩序。由于我国宪法的实施是通过间接的路径实现的，即国家机关通过遵守和执行依据宪法制定的法律和法规等实施宪法，一切社会主体通过遵守依据宪法制定的法律、法规等来实现宪法所要追求的目标。在现行法律法规等与宪法相一致的前提下，对法律、法规等的违反实际就是对宪法秩序的破坏。另一方面，在创新驱动发展的大政方针指引下，各行各业全面深化改革已成大势所趋。应当看到，当前正在进行的全面改革大业，与30多年前启动的改革开放是有着巨大区别的。30多年前启动的改革，是在几乎没有法律制度的前提下进行的，其最高指导原则是“解放思想、事实求是”，凡是有利于经济社会发展的改革，依据路线、方针、政策就可以顺利地展开。当今的改革创新，将会面临着诸多改革措施与现行法律相冲突的问题。不改革意味着墨守成规、裹足不前、甚至倒退。但完全无视现行法律规定进行的改革，又将是对法治的漠视，最终会动摇全社会的法治信念。要解决这个矛盾，唯有坚持依宪治国，在宪法的规制下解决改革创新与法治的关系问题。

首先，必须建立健全全国人大参与改革决策的机制。宪法规定，全国人大是国家最高权力机关，行使“监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”等职权。人大常委会作为人大的常设机构，行使“解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释法律”等职权。按照这些规定，改革中如果出现与现行法律不一致的情况时，应当首先通过人大或者人大常委会修改法律，方才有效，也才符合法治的要求。而要修改法律，则必须按照宪法和立法法规定的程序，在人大代表或者人大常委会委员的参与下进行。因此但凡涉及法律已经作出规定的事项或者制度的改革，人大代表或者人大常委会委员有权参与讨论，了解、知悉修改法律的必要性和合宪性。对此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。”

其次，从程序而言，在人大决定修改或者废止法律之前，任何机关都无权宣布不符合现行法律的改革措施，更无权实施不符合现行法律的改革措施。只有在向全国人大或者人大常委会提出修改法律的建议，并经审议通过后，才能依照修改后的法律实施改革措施。比如，目前不少地方在《人口与计划生育法》尚未修改的情况下，就出台了所谓“全面放开二孩”政策，是违背法治原则的。

再次，人大或者人大常委会应当加强法律解释工作，增强法律适用的灵活性。改革一定会对既有法律秩序造成冲击，改革措施的适法性，如果完全通过法律程序进行法律的修改，未免有刻舟求剑之弊，其实，如果人大加强前瞻性，提前预判改革的趋势，有预见性的对法律原则、含义等进行解释，结合经济社会的发展赋予其新的内涵，是可以促进甚至引领改革发展的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据”是具有重要意义的。

改革不能违背法治精神，法治不能阻挠发展。解决法治与改革的冲突问题，只能在宪法的框架内，按照宪法设定的法律路径进行，背离或者违反宪法的规定，既不利于改革，也会妨碍法治的推进。

（作者为华东政法大学社会治理研究院常务副院长）