从财政视角思考中国特色一流大学建设（2）

高等教育系统的结构模式

所谓结构模式，是指构成一个国家的高等教育系统各个组成部分之间的关系模式。在此，我们将结构模式问题又划分为两类问题：横向的结构模式问题，主要指教学、科研以及其他高等教育功能由哪些高校承载；纵向的结构模式问题，主要是指不同的质量和选择型的院校之间的关系问题。

随着高等教育大众化和普及化的发展，高等教育系统的纵向结构问题越发凸显，斯坦福大学学者拉伯雷将之称为“高等教育的民主政治和市场导向之间的矛盾”，他还指出各国都采取了类似的方式来处理这个矛盾，即学校分层制度。

美国顶尖大学的学术成就在全世界范围内受到高度关注。但是，美国模式在其结构模式方面具有几个突出的特点。讨论这些特点，有可能启发我们对于“中国特色”的思考。

第一，根据拉伯雷的观点，美国具有强烈的市场导向，大学的分层程度远远高于欧洲大学，顶尖大学的资源集聚度及其与底层大学的差距，远远高于欧洲国家。

总体而言，美国大学，包括美国公立大学的特点之一在于对学费和消费者的依赖，而不是如欧洲大学那样依赖政府。

由于这种消费者依赖，美国大学围绕市场组织自己，把自己变成了极具企业家精神的自治机构。在大学内部治理上，美国大学建立了更加具有理性化色彩的现代大学制度体系，包括清晰的科层管理架构、商业化的预算机制、专业的经理人队伍、精细的学生入学和教师招聘及晋升评价体系。美国大学也发明了学分制度，从而更能满足消费者的需求。在所谓“现代化”和“理性化”方面，美国大学走在了欧洲大学前面。

第二，这些大学既把学术研究和研究生教育作为主要功能，同时也重视完善本科教育、发展应用研究和实用教育。在财政方面，在一个市场导向的高等教育系统中，大学主要依赖本科生的学费收入和本科生校友的捐赠这样的资金来源。即使是联邦项目（如增地运动、退伍军人法案、佩尔助学金），也都是利用市场机制在消费者和提供者之间建立直接的联系，而不是通过中央计划配置实现。

第三，根据我们的研究，虽然美国大学受到较弱的政府干预，却没有像德国、法国等那样有一个国家支持的独立的科研机构系统，大学被定位为主要的基础研究承担者，并且美国建立了完善有效的、依托大学的国家实验室制度，因此研究型大学同时兼具教学和研究功能。需要指出的是，美国不仅具有“科教融合”的科研体制，而且其科研体制甚至是“军民融合”的，这一特点往往不为学者所关注，而这是其最重要的特点之一。相比之下，德国、法国、俄罗斯等国，与我国一样，存在着一个强大的独立科研机构系统。有研究表明，在德国，大学在与科研机构的竞争中处于劣势，原因是高校的招生人数每年都在扩张，政府要求高校必须优先保证教学任务的完成。与之相比，德国以亥姆霍兹联合会、马普学会为代表的政府下属的独立科研机构经费充足、没有教学负担、有着更加灵活的人员激励机制，科研成果产出也更高。以诺贝尔奖为例，德国大学在20世纪80年代以来，获奖人数非常少。但是马普学会自1985年至2014年，获得诺贝尔奖的人数有12人。需要补充的是，马普学会等和大学之间存在紧密的相互合作关系。

将德国、法国等几个典型的欧洲国家与美国对比，我们发现，在一个“政府依赖”的高等教育系统中，学校之间财政投入的差距，往往是学校在研究功能方面的差距；但是普通民众和二三流院校往往会视之为不公平的财政政策，因为这些顶尖高校教学功能的服务群体，往往是社会的优势人群。因此，要求或维持均衡化分配资金的民主政治压力持续存在。然而，如果扩散使用旨在提高国家科研能力的财政资金的话，无疑可能会造成效率损失，因为所有人都心知肚明，不是那么多高等院校具备足够的研究能力。

而在“学费依赖”的市场导向化的高等教育系统中，例如美国，私立精英院校的存在造成的严重院校分化，以及这些院校实际上得到了大量联邦政府的研究资金以及这种资金分配的集聚格局，反而没有遭到严重的质疑和批评。当然这与两个因素密切相关。第一是美国这些精英私立高校的学生培养不是由纳税人的钱直接承担的；第二，美国采取了市场化的竞争机制分配科研资金。但是，最根本的问题在于这种安排导致的教学与科研分化的格局，即人们不会将院校主要因研究功能差异而导致的公共财政投入差异，与院校因教学质量差异而导致的学生阶层差异联系起来，即便私立精英高校往往通过间接成本制度将政府科研经费补贴其学校的整体运作，从而使自己的精英阶层学生受益。

审视欧洲和美国大学的此消彼长经历，反思我国的情况，可以更加清晰我们对一些具体问题的认识：第一，我国的民众和政治体制对于大学之间的分化以及由此导致的公平问题具有更强的包容性。在欧洲一些国家，例如德国，政治的力量使得大学高度均质化，而改变这种均质化的改革往往遭到激烈反对。

第二，辩证看待我国的科教分割问题。从大学或教育系统本位主义的角度来看，科研机构参与了本来就有限的科研投入和高级科研人才的竞争，不利于研究型大学的发展。但是，从国家的角度来讲，加大精英大学投入的举措，直接涉及千家万户的教育期望，往往具有广泛的政治效应、教育系统效应和劳动力市场效应，而通过科研机构提高国家的科研创新能力，没有此类问题。

另外，根据上述分析框架，一流大学建设的核心问题在于：教学功能的投入往往是政治化导向或市场化导向，而科研功能的投入往往是国家导向（特别是体现国家导向的军工部门支持的科研活动）和学术共同体导向（以同行评价为基础的科研活动），在现实中应该如何安置这几者的交互作用？