推进非首都功能疏解应处理好“四个关系”（2）

正确看待“得”与“失”的关系

政府、企业作为推动城市功能疏解的主体，如何解决功能和产业“疏”与“留”的困惑？城市决策部门如何克服“求增长”的情结和“舍不得”的纠结？这是在非首都功能疏解实践中因“患得患失”导致的两难选择。

加快不符合首都功能定位产业的调整退出，必然会减少产业存量、财政收入、就业岗位，企业搬迁、停产补贴等政府鼓励性政策的出台，也会进一步增加财政支出负担。这些都是导致经济潜在增速下滑的不稳定因素。疏解带来的收入减少、支出增加，是北京的“失”。但这种“失”换来的是体制活力和改革效益的释放，生态环境、民生和国际形象的改善，城市宜居品质的提高。长期看，既有利于京津冀协同发展，又有利于北京的可持续发展。同时，首都“首善之区”地位特殊，非首都功能疏解示范性强，也对探索人口经济密集地区经济、社会、文化、公共服务等多方面国家现代化治理体系意义重大，这些都是北京的“得”。“失”和“得”间如何权衡，关系到各层面疏解工作能否稳妥、有序、可持续推进，取决于短期内执行层共识的达成、传统观念的革新、政绩考核方式的转变等一系列配套改革能否跟进，要求政府和企业之间、功能疏解地和承接地之间相互配合、加强对接、形成合力。

综合协调“增量”与“存量”的关系

功能疏解的重点和难点是存量疏解，疏解的政策效应体现于以增量控制带存量疏解的过程。

创新以规划统筹城市存量管理的制度设计。城市管理模式变革的关键是，推动制度设计成为城市存量规划的工具，实现规划管理由技术治理层面向体制管理层面转轨。相较于严控增量，疏解存量亟需改变的是当前传统空间规划管理的理念和机制。当既有资源产权的“锁定”效应发生，存量空间的更新只能通过产权转移来实现，因此，现实中存量的退出一定是基于产权的讨价还价。但长期惯用的大扩张、大建设的增量管理手段（即扩张性规划）在向存量规划的转变过程中，传统城乡规划没有提供足够的理论和方法储备，制约了存量规划的操作空间。城市存量管理问题的表面是规划失效，实际则是制度缺位。长期以来，我国城市规划、土地规划一直充当资源配置“指挥棒”的角色，基于图纸判断和“刚性”指标发挥技术治理层面的功用，相对于现实城市发展的规模、方向、功能始终处于不断的变化中，“刚性”规划不得不屡屡让位。随着产权形态越来越复杂，制度基因也就随之植入，制度设定就是要将规则和变更的规则变为有价值的工具，谁能更好地设计制度，谁就会在存量管理中获得发言权。

同步推进产业调整疏解三个目录设计。非首都功能的产业调整疏解应做好三个目录并行推进，即增量产业禁限目录、存量产业淘汰目录、“高精尖”产业发展目录，借疏解实现经济结构优化、助推产业转型升级。《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014年版、2015年版）》采取行业清单模式，对非首都功能的产业“增量”做了明确限制，其严格执行保证了产业增量部分“优中选精”，但不涉及现有存量产业。目前，许多部门对存量调整存在多种顾虑和畏难情绪，特别是对医疗教育资源和行政资源的存量调整。淘汰退出产业（落后产能、“三高”型）的存量清单管理对后续疏解政策和配套政策跟进具有重要的参考价值及导向作用，应加快推进制定，以改变当前碎片化的、以零散企业为主体的疏解模式。