展望“十三五” 发展谱新篇《优化城市空间布局 高水平建设北京城市副中心》

优化空间布局让城市更加宜居

1.  问：北京城市发展面临着严峻的资源环境承载压力，规划上将采取什么样的措施来应对？

答：北京未来一段时间的发展必须以转变发展方式、严格控制城市规模、改善生态环境为主要目标，以资源环境承载能力为刚性约束，特别强调以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，倒逼城市功能调整、规模控制、结构优化和质量提升。当前北京市规划转型的一个主要方向是由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化城市结构的规划，这是历史上首次由“增量”规划向“减量”规划的改革。

规划要强化底线约束，创新土地利用的政策机制，推动建设用地“减量提质”，逐步降低平原区开发强度，到2020年控制在45%以下，远期力争下降到40%以下。

为了实现用地减量目标，必须统筹城乡建设用地规划和利用，严格控制城镇建设用地，加强存量建设用地盘活利用，重点促进集体建设用地减量，实现城乡建设用地集约高效利用。

在减量的同时，要优化调整生产、生活、生态用地结构。一是要压缩生产空间规模，提高产业用地效益。加大不符合城市战略定位的产业疏解力度，大幅降低工业、仓储等用地比重，腾退低效集体产业用地，提高产业用地的利用效率。二是要适度提高居住用地及其配套用地比重，进一步完善公共服务设施，改善人居环境。特别是在中心城区，结合非首都功能的疏解，充分挖潜和整合各类空间资源，多种途径开展城市修补，疏解腾退后的空间优先用于保障民生需求，重点完善学校、养老、社区服务、公共绿地、活动广场、市政基础设施和公共安全设施建设，增加公共租赁住房，分区分类有序补充居住区停车设施等等，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。三是要大幅度扩大绿色生态空间，提高环境承载能力，从而实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

2.  问：在京津冀协同发展过程中，北京主要在哪些方面加强区域协作？

答：北京城市发展中面临的各种问题，归根结底需要依靠更大区域的均衡、协调发展来解决。由此，我们在规划编制和实际工作中，要打破“一亩三分地”，统筹考虑城市空间布局，积极对接和落实区域协同发展的目标和任务，实现京津冀区域规划的协调衔接。

遵从《京津冀协同发展规划纲要》，以“疏解非首都核心功能、降低人口密度、实现城市发展和资源环境相适应”为制定规划的出发点和立足点，重点加强交通、生态、产业三个重点领域的率先突破。在推进区域交通一体化发展方面，要积极推进区域综合交通网络互联互通，通过建设多层次、互联互通的轨道交通系统，实现轨道交通走廊、枢纽与城镇群、重点功能区发展的有机结合。在加强生态环境保护方面，要会同天津、河北共同划定区域重要生态廊道，控制区域城镇空间蔓延，加强区域生态修复。在推动产业升级转移方面，积极推进中关村国家自主创新示范区与天津滨海新区、保定市、沧州市等开展跨区域创新合作，共建科技成果转化平台、产业转化基地，促进产业梯度转移。

北京周边的跨界城市组团作为维护区域生态安全格局的重点地区，受首都的辐射带动影响，发展需求强烈，必须要加强统一规划和共管共治，统筹协调建设实施的时序。促进规划合作非常重要，在这个方面，我们积极与河北廊坊、保定、天津武清等北京周边市县开展规划对接，建立机制，努力实现“规划一张图”，为更好地推动协同发展打好基础。

3.  问：北京将如何遏制城市“摊大饼”无序蔓延？

答：加强城乡统筹，彻底变城市规划为城乡规划，实现对城、乡建设的统一规划和管理，重点改变长期以来对集体建设用地管控不到位的局面，彻底遏制城市“摊大饼”无序蔓延的状况。

针对现在全市集体建设用地存在的总量大、布局散、效益低等问题，将来集体建设用地主要思路是“集中、集约、减量、提质”，通过集体建设用地集约减量和改造更新，实现人口减量、功能疏解、农民增收和环境改善。提高本地城市化水平，争取到2030年，户籍人口城镇化率由现在的81.7%提高到89%左右。一是分区引导，明确不同地区集体建设用地功能定位、规模标准，因地制宜地确定不同圈层、不同地类的减量目标，重点腾退与地区功能定位不符、低效利用的集体产业用地。二是集中布局，引导腾退后的集体建设用地优先向集中建设区和重点产业功能区集中，促进集约利用。三是提质升级，鼓励集体产业用地与国家级和市级产业功能区，尤其是中关村国家自主创新示范区对接，发展科技研发、文化创意、休闲旅游、养老服务等符合首都城市战略定位的产业，实现与城市功能的有效对接。

此次总体规划特别关注城乡结合部问题，通过加强改革，努力实现对城、乡建设的统一规划和管理，建立起一套更有效的、城乡统一的规划、建设和管理机制。此外，我们也在探索研究建立集体建设用地的规划实施机制。

4.  问：之前几场形势政策报告会上各部门都提出各自的规划，市规划委在制定总体规划时是如何进行统筹的？

答：“大城市病”所表现出来的种种问题不是孤立存在的，它们之间是互相交叉和互相关联的，因此，必须要用统筹的思维和手段加强顶层设计，建立“多规合一”的规划管理体系，才能在根本上治理“大城市病”。此次总体规划对接了各类规划的发展目标和实施时序，将城市规划、国民经济和社会发展、土地利用、生态环境、产业、交通、市政、历史文化保护等30余项规划在同一张底图上进行落实和叠加，同时创新“多规合一”实施机制，转变政府职能，提升城市治理能力，从而实现底图叠合、指标统合、政策整合，形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间管控“一本规划、一张蓝图”。

底图叠合，就是全面统筹整合山水林田湖等五大生态要素，综合工程地质、市政交通等其他重要要素，筑牢城市生态安全底线。指标统合，就是全面实现城市规划与土地利用规划的“两规合一”，建立目标、指标、坐标一致的平台；在空间资源统一配置的基础上，实现与国民经济和社会发展、产业发展、基础设施建设等规划在目标、指标和实施时序上协调一致，确保规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序，提高规划的统筹管理水平和执行效果。政策整合，就是构建市委、市政府的组织领导以及多部门的沟通协同机制，创新“多规合一”的审批改革、协调监督机制。将“多规合一”通过立法的形式加以确认，为“多规合一”工作的开展提供法律保障。

提高城市建设质量塑造独特城市风貌

5.  问：在建设现代化都市的同时，北京的城市建设将如何延续古都历史文脉，塑造独特的城市风貌？

答：北京是世界著名古都，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责。一是依托区域历史文脉，传承古都风貌，要以更大的决心、更开阔的视角、更有效的机制，加强历史文化名城保护。从区域上来看，积极促进京津冀历史文化保护的交流与合作，推进京津冀“文化网络”建设；在市域层面上，加强市域历史文化资源系统保护与整合，构建“绿水青山，两轴三带十片”传统文化与现代文明交相辉映的城市风貌景观格局；对于旧城，要严格执行总体保护的要求，强化旧城整体保护格局，从而有效构建旧城、市域、区域三个层次的历史文化名城保护体系。

二是结合功能疏解重组，保护传统空间格局与风貌。一方面要延续并深化旧城整体保护格局，保持历史文化街区的延续性，保护并传承物质空间衍生的传统文化。保护和恢复重要历史水系。保护北京特有的“胡同－四合院”传统的建筑形态，保护核心区1000余条现存胡同及胡同名称，保持旧城内青灰色民居烘托红墙、黄瓦宫殿建筑群的传统色调。另一方面结合城市治理，为保护创造实施条件。控制小汽车拥有量与使用频率, 多途径解决现有停车问题。加强房屋管理，带动人口的有效疏解。加强公共空间环境治理，实施“拆墙见绿”，塑造宜人的环境。

三是加强名镇名村、传统村落的保护与发展，展示生态环境友好、地域文化特色凸显的乡土魅力。北京有1个国家级历史文化名镇，5个国家级历史文化名村，48个市级传统村落（其中含有16个国家级传统村落），要深入挖掘并利用好这些历史文化名镇、名村与传统村落的历史文化价值。

四是处理好传统与现代、继承与发展的关系，加强城市设计和建筑设计。加强城市设计的引导与规范作用，同时贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，努力把传承、借鉴与创新有机结合起来，着力打造首都建设的精品力作，努力体现中国特色、古都风韵、时代风貌，塑造彰显大国首都城市精神的特色风貌。

6.  问：在治理“大城市病”过程中，如何提升北京市的生态环境质量？

答：此次总体规划重点研究了加强生态环境保护建设的各方面内容，提出构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，多措并举减少污染排放、促进低碳发展，改善生态环境质量，提升城市生态环境质量和承载能力。

一是规划提出在市域范围内构建“一屏、三环、五水、九楔”生态空间格局。其中，“一屏”为山区绿色屏障。“三环”为“一道绿隔城市公园—二道绿隔郊野森林公园—环首都国家公园”体系，扩大生态规模，提高服务功能。“五水”为拒马河、永定河、温榆河、潮白河、泃河构成的河湖水系，促进水与城市协调发展。“九楔”为平原区九条连接中心城、新城及周边区域的楔形生态空间，形成对城镇集中建设组团的穿插隔离，遏制连片蔓延发展。

二是提高森林覆盖率，建设森林城市。重点在于提高平原地区绿化率。推进城市森林、健康绿道、郊野公园、公园绿地和湿地的建设及管理，构建由公园和绿道相互交织的游憩绿地体系，建设“十分钟、半小时、一小时”绿色休闲圈”。

三是全面加强海绵城市建设，提升城市生态系统功能，减少城市洪涝灾害的发生。一方面要保护和恢复河湖湿地等水体的自然形态，恢复水体自净能力，构建城市良性水循环系统。另一方面要推广海绵型公园、绿地、建筑小区和道路广场，改变雨水快排直排的传统做法，提升城市地面蓄水、渗水和涵养水源的能力，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响。

四是构建多级通风廊道系统。城市“通风廊道”，指的是利用“穿堂风”的原理，在城市主导风向上构建贯穿城市的连续开敞空间，形成城市内部大气循环良性运转。城市“通风廊道”的合理设置，可以减小自然风进入城市的阻力，增加城市内部空气流动性，对于降低城市热岛效应、加快城市废热及污染物扩散、改善城市局地气候条件等起到积极作用。

集中力量建设和谐宜居的北京城市副中心

7.  问：北京城市副中心的建设是千年大计、国家大事，主要目标是什么？

北京城市副中心的建设是历史性的战略选择，是千年大计、国家大事。一是建设成为国际一流和谐宜居之都示范区，带动非首都功能疏解。遵从“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，落实首都城市功能定位、带动以行政办公为主导的相关职能疏解，促进行政办公与其他功能有机融合，形成配套完善的城市综合功能，有利于北京整体空间布局的优化。

二是建设成为新型城镇化示范区，带动周边地区城镇化。城市副中心及周边乡镇共有166个村庄，集中建设区内村庄48 个，集中建设区外村庄118 个。深入研究城市副中心建设与周边地区城市化建设的互动关系，分区域、分类型探索城镇化的实施路径和发展模式，统筹解决本地农民城市化问题，防止出现新的城乡结合部问题。

三是建设成为京津冀区域协同发展示范区，带动区域协同发展。从区域上来看，通州东部紧邻河北省廊坊市北三县10-20公里，距离河北省廊坊市中心约40公里，距离天津市武清区约58公里，副中心位于京津发展轴和京唐秦发展轴在北京市域内的交汇点，副中心建设有利于推动京津冀区域协同发展。

问：在规划建设北京城市副中心过程中，如何处理副中心与周边各区域的关系？

答：城市副中心的规划建设要统筹协调好城市副中心与中心城区、郊区城区、河北省廊坊市北三县地区的关系，形成协调发展的新格局。

规划上打破了一亩三分地的局限，更加重视与周边跨界地区的协调和共治共管，建立区域协同机制和规划管控机制。我们与廊坊北三县共同编制跨区域规划，实现规划一张图，做好协同发展和共同管制。加强了城市副中心与顺义、大兴、亦庄及河北廊坊北三县的功能统筹、分工和联动，共同承接中心城区功能和人口疏解，形成面向区域协同发展的城镇群。加强跨界地区统一管控，推动通州及廊坊北三县共同开展生态红线和城市开发边界划定工作，严控城市发展规模，加强生态廊道管控，在城市副中心与中心城区、东部地区和北三县之间建设大尺度绿色空间，防止连片发展，保证地区的生态安全与合理开发。

在交通方面，重点推进区域交通一体化建设，实现跨界互联互通，强化交通与城市功能的协调配置。一是加强与区域的快速连接，重点推进京唐城际等规划建设，实现与津冀互联互通。二是加强与东部地区顺义、平谷、大兴、亦庄新城的交通可达性，特别是两个机场的交通联系。三是加强与中心城区的联系。通过轨道交通建设和一批道路的提级改造，提升交通运行效率。

9.  问：此次城市副中心规划如何打造宜居环境？

答：社区的宜居度是市民感受城市生活是否幸福、满意最有体感的指标。此次规划努力将城市副中心建设成为城市社区共建共治共享的宜居示范区，规划高标准的公共服务和高品质的公共空间，让市民能够享受城市生活的方便、舒心和美好，

比如在规划建设宜居社区方面，建设适合步行、空间开放、环境宜人的小尺度街坊，规模控制在1至2公顷，原则上不再建设封闭式居住社区。通过增加路网密度和临街面积，促进交通功能和公共服务功能向居住区有机渗透。

比如在提升公共服务水平方面，积极应对人口规模和结构变化，完善公共服务配套设施，创新公共服务供给方式和管理模式，分级分批、有序引进中心城区优质的教育、体育、文化、医疗等公共服务资源。构建步行可达、实用舒适、智能高效的“一刻钟社区生活服务圈”。

比如在建设高品质城市公共空间方面，构建多层次、高覆盖的公共空间系统，增加舒适宜人的公园绿地和充满活力的城市广场，提高公共空间的覆盖度、丰富度、可达性和共享性。建设完全对市民开放的滨水绿色空间。实现约85%居民居住在距公园200米范围内。营造具有生活气息的街道空间等。