苑仲达：英国积极救助制度及其借鉴启示

英国不仅是现代社会救助的发祥地，也是积极救助社会政策的拓荒者，尤其是它从20世纪90年代末期至今所提倡和践行的“从福利到工作”的变革，在全球范围内堪称积极救助制度开拓创新的典范。相对而言，虽然中国的社会救助具有悠久的历史传统和浓厚的文化底蕴，并于20世纪90年代初期以降的二十余载中建立和完善了中国特色社会主义的社会救助制度体系，但其积极救助制度尚处于探索发展阶段。

中共十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。［1］这既为我国社会救助事业的全面深化改革指明了目标方向，也从治理的角度为社会救助制度的创新发展提出了更高要求。在此背景下，全面回顾英国积极救助的发展历程和实施效果，进而得出兼具针对性和建设性的经验启示，既对促进中国积极救助制度的改革发展具有重要的现实价值，也为推动我国社会救助治理体系和治理能力现代化带来深远的历史影响。

一、积极救助的基本意涵

目前，国内外学术界尚未对“积极救助”形成统一的定义。“积极救助”是相对于“消极救助”而言的，而这两者的理论渊源则可追溯到对“自由”概念的哲学讨论上去。英国哲学家以赛亚·柏林（Isaiah Berlin）在其演讲《两种自由概念》（1958）中将“自由”区分为“消极自由”和“积极自由”，前者指免受强制和干涉的自由，而后者指自主或自决选择的自由。相应地，公民的基本权利可分为“消极权利”和“积极权利”，前者是个人要求国家权力作出相应不作为的权利，后者是个人要求国家权力作出相应作为的权利。社会救助权利是公民的一项社会权利，而社会权利是公民的基本权利之一。由此，“消极救助”与“消极权利”对应，即国家基于宪法和法律对公民处于一种消极的尊重或不干涉的状态，只有在危及和侵害了公民的社会救助权利时，国家才采取司法审查或救济途径予以保障；“积极救助”与“积极权利”对应，即国家对公民的社会救助权利采取积极的措施和行动予以干预，从而使其相关权益得到保障和实现。

相较于“消极救助”，“积极救助”的主要特征有：它是维护公民受助权利的手段，而非政府或者社会的施舍；它主张受助者权利与义务对等，并强调其承担个人责任；它是实现社会公平的工具，而非追求经济效益的手段；它保障受助者的基本生活水平，而非维持其基本生存水平；它注重受助者的就业能力建设，而非仅仅向他们提供经济救助；它是综合性而非单一性的救助措施，救助方式从以物质或现金救助为主向增加收入转换。［2］总的来看，积极救助的要义在于对公民的社会救助权利的积极干预和对受救助者自我发展能力的提升。