许耀桐：党内监督遵循的基本原则（2）

■全面从严治党推动了党内监督的改革和发展

党的十八大以来，党的建设进入了全面从严治党的新阶段。全面从严治党，要求全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，这其中哪一个都少不了要加强和完善党内监督的工作和制度建设，进一步推动党内监督的改革和发展。

其一，推进党内监督必须加大党内监督体制机制的改革和发展。由于党内监督的专门机构是党的各级纪检部门，这里讲的党内监督体制机制的改革和发展，主要集中于党的纪检体制机制的改革和发展。根据党章规定，目前党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，由此产生的体制性障碍主要表现在：纪委依附于监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑不强、运转不畅、实效不佳。同时，地方各级监委会也要接受同级党委和上级监委会的领导，这样的“双重领导体制”导致同级纪委实际上无法监督同级党委。为了改革纪检体制机制的弊端，十八届三中全会决定指出，“改革党的纪律检查体制”，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导”，这一变化的实质是加大了纪检系统垂直化领导的力度，纪检机构的独立性、权威性开始显著回升。但这样的“主要接受上级纪委领导”，还仅限于“查办腐败案件以上级纪委领导为主”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。因此，还有必要继续加大改革力度，把保持党的纪律检查工作双重领导体制作为一个过渡期，进一步完善领导体制。

其二，推进党内监督必须落实党员主体地位，有效落实党员的党内监督职责和权利。这几年，在谈到党内监督乏力时可以听到这样一种议论：上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚。之所以出现这样的情况，是因为党内监督如果仅靠组织上和纪检部门的监督是远远不够的，还必须有力地借助来自于全体党员参与的监督。但是目前党员的监督并没有发挥应有作用，其原因在于党员主体地位的缺失和党员监督的职责与权利的落空。从理论上说，党章和其他相关条例已经规定了党员的民主权利共有18种之多。这些权利的规定，奠定了党员坚实的主体地位，而关于党员监督的职责和权利的规定更是直接赋予党员负有履行党内监督的重大使命。但是问题主要存在于实践领域，比如党员自身的民主素质不高的问题，行使党员履行监督职责保障机制不够完善等等。解决这些问题，要在全党范围严肃纪律作风，构建良好的政治生态。

其三，推进党内监督必须加大权力监督。《监督条例》指出，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”之所以这样规定，是因为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人手中掌握着重要的权力。当手中握有重权，又不受制约监督时，自然就容易出事。对权力的监督，尤其对主要领导者权力的监督，既是党内监督的一个重点，也是一个难点。目前存在的问题：一是主要领导者的权力太多、太大，导致了监督的难度加大；二是权力运行仍然不够公开、透明，很多关键问题尚未作出明确的要求，很大程度上全凭有关的党组织和“一把手”的自我理解、自我约束，既可以这样做，也可以那样做；三是主要领导者权力的使用，究竟哪些不当行为可以被认定应进入监督和责任追究的范围、启动和进行监督和责任追究的具体程序是什么等问题，也有待于进一步弄清楚。为了进行有效的监督制约和责任追究，必须对权力进行科学的分权、限权，建立权力清单、责任清单制度，并把关于权力监督的原则规定具体化、细致化，达到实用的程度。