失信被执行人信用惩戒机制的构建

2016年3月13日，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时，庄严承诺：“用两到三年时间基本解决执行难问题”。为实现重大决策部署，最高人民法院于4月29日发布《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》的通知，将“强力惩戒失信被执行人”作为迫使被执行人自动履行法定义务的手段加以推广，要求不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（以下简称《意见》），为建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制、构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局提供了强有力的政策依据。

一、失信被执行人信用惩戒机制的构建

失信被执行人信用惩戒机制起源于失信被执行人名单制度。然而，一些失信被执行人为追逐规避逃避执行所带来的物质利益，可能选择放弃维护名誉或商誉，公布失信被执行人名单及其失信情形未必能对所有失信被执行人奏效。为此，失信被执行人名单制度逐渐与限制高消费、限制出境、资格限制等措施相结合，形成强有力的信用监督、警示、惩戒机制。失信被执行人名单制度尚且可以由法院系统自行推行，对失信被执行人进行信用惩戒则必然需要其他部门的配合。最高人民法院单独发布的司法解释以及其他规范性文件无法对其他部门提出刚性要求，而跨部门联合发文的沟通成本和时间成本较高，《意见》系中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过，并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，在我国具有极高的权威性，扫除了不同部门之间可能存在的隔阂，为联合惩戒失信被执行人提供了最高政策依据，也为将来细化失信被执行人信用惩戒机制立法埋下伏笔。

二、失信被执行人信用惩戒机制的功能定位

《意见》以构建“一处失信、处处受限”的信用监督、警示和惩戒体系为主要目标，而失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制以联合惩戒为核心。在将被执行人纳入失信名单前，执行法院应当向被执行人发出风险提示通知。根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第2条的规定，人民法院向被执行人发出的《执行通知书》中，应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示内容。提前告知被执行人被纳入失信名单的风险，实质上是对被执行人进行警示，这属于特殊警示。其他“老赖”因感受在本案信用惩戒机制的威慑而主动履行义务或者配合法院强制执行的，属于一般意义上的警示功能。在从事特定行业或项目、政府支持或补贴、准入资格、任职资格、荣誉和授信、特殊市场交易、高消费及有关消费、出境等方面对失信被执行人进行限制，既是监督其诚信履行生效法律文书确定的义务，也是对其失信行为的惩罚。相对于普通失信情形而言，被执行人失信对社会诚信建设造成的负面影响更为严重，严厉惩戒失信被执行人有助于引导国家社会信用体系建设，并具有保护交易安全的积极作用。因而，警示、监督、惩罚、引导是失信被执行人信用惩戒的四个主要功能。实际上，警示、监督、惩罚、引导均在于促使被执行人诚信地履行义务，故失信被执行人信用惩戒的实质是，通过各种限制迫使具有履行能力的被执行人履行生效法律文书确定的义务，在很大意义上属于间接执行措施的范畴。失信被执行人信用惩戒涉及对被执行人自由的限制，为防止这种间接执行措施被滥用，只有存在严重失信行为的被执行人，才可以被适用信用惩戒措施。然而，在当前司法实践中，部分执行人员没有准确理解失信被执行人信用惩戒制度的本旨，对拟终结本次执行的案件的被执行人均纳入失信名单，而没有仔细区分被执行人是否具备履行能力以及是否存在严重失信行为。这使得信用惩戒几乎成为惯用的间接强制执行措施，对此应当予以防范。此外，部分被纳入信用惩戒措施的具体举措具有相对独立性，其本身具有独特的功能。比如，限制高消费制度在客观上具有节约生产生活成本以增加履行生效法律文书确定债务的可能性，因而，即使被执行人不存在失信行为，只要其未能履行生效法律文书确定的义务，根据诚实信用原则，也不应当进行高消费。