全球治理的制度困境与中国的战略选择

在经济全球化、政治多极化、文化多元化并行不悖的时代背景下，现行全球治理制度正处于转型的历史新时期。在此形势下，中国积极参与全球治理，既能够体现负责任大国的历史担当，又能够提升在全球治理体系中的制度性权力。无论国际局势如何变幻，中国都应站在时代发展和人类进步的高度，充分把握和利用全球治理制度转型与全球治理秩序重塑的战略机遇，在全球治理的历史征程中发出“中国声音”，留下“中国印记”。

一、当前全球治理制度的现实困境

在无政府的国际社会，全球治理实质上是以全球治理制度而非中央政府权威为基础的。全球治理制度是治理主体在治理实践中制定并实施的关于治理的价值、主体、客体、方式、成效的规范要素（正式或非正式）的集合①。冷战结束以来，尽管制度化逐渐成为全球治理的应然发展趋势，[1]但是全球治理制度已展现出合法性不足、代表性不够、有效性不高等痼疾，严重影响着全球性问题的治理进度和治理效度。

（一）全球治理制度合法性不足

冷战结束后特别是2008年国际金融危机爆发以来，国际社会对各类全球性问题的治理需求日益增多，而国际社会的旺盛治理需求与全球治理制度的低效供应之间出现了日益增大的张力，这成为制约全球治理进度和效度的结构性矛盾。全球治理制度存有的合法性缺失问题是造成该结构性矛盾的主因。第二次世界大战结束以来，西方大国在经济、政治、安全等问题领域，构建以自身为主导的国际制度体系。随着全球治理任务的不断增多，体现西方大国意志和利益的国际制度逐渐转变为全球治理制度的主要构成部分。历史与现实表明，西方大国主导下的全球治理制度存有明显的合法性危机，因为它们不但在本质上并非国际社会的“公共物品”而是西方大国的“私利物品”，而且难以获得国际社会的广泛赞同和支持。其中，西方大国为了延续国际垄断资本在世界范围内的剥削，构建了以世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织为支柱，显失合法性与公正性的全球经济治理制度。毋庸赘言，全球经济治理制度不仅没有防止1997年亚洲金融危机、2007年美国次贷危机、2010年欧洲主权债务危机等一系列国际经济危机，还使得全球“贫富分化”渐呈两极化之势。同时，西方大国在贸易争端、气候恶化、粮食安全、网络安全、跨国犯罪等大多问题领域，把持着全球治理制度的投票权和决策权，致使广大发展中国家长期处于全球治理制度体系的外围和边缘。

（二）全球治理制度代表性不够

全球治理因全球问题的凸显而时兴，本质上是各治理主体的“共同责任”和“公共行为”，不等于“西方治理”更不同于“霸权治理”。全球治理制度应具有较高的代表性。应当指出，现行全球治理制度主要是在美国“霸权模式”下建立起来的，缺乏充分的代表性、包容性、民主性，不但未能体现绝大多数治理主体的权力和权利，反而形成并固化了主权国家为中心的畸形治理模式和大国权力主导下的“中心-外围”结构。[3]

冷战结束以来，世界经济全球化、政治多极化、文化多样化等趋势日益明显。其中，世界权力格局中出现了明显的权力转移和权力流散现象。一方面，国际权力由传统大国向新兴大国转移，美欧等传统大国在世界事务中的主导权和控制力相对下降，以金砖国家为代表的新兴大国群体性崛起，在国际事务和全球治理中的话语权和影响力不断提升。另一方面，国际权力由国家行为体向非国家行为体流散，[4]国际组织、跨国公司、公民个人等非国家行为体更为积极、广泛地参与全球治理而具有了更多的表达权和号召力。遗憾的是，现行全球治理制度并未发生相应的演进，已远不能体现世界权力格局的变动而近于静止和固化。在此形势下，显失代表性的全球治理制度致使新兴经济体、发展中国家等“新”治理主体难以享有相应权利，阻遏了其参与全球治理的主观意图和客观实践。

（三）全球治理制度有效性不高

全球治理制度的有效性直接影响并体现着全球治理的效度和进度，进而影响到世界的和平与发展。气候恶化、能源短缺、国际难民等全球性问题的不断凸显，表明全球治理制度欠缺充分的有效性。更为甚者，全球治理制度在武器扩散、恐怖主义、核安全等问题领域，逐渐陷入失效乃至失灵的境地。

总体看来，全球治理制度出现低效、失效、失灵等问题，主要出于全球治理制度本身缺陷、全球治理制度执行度低、全球治理主体合作乏力等原因。客观而论，全球治理领域尽管仍然存在“无法可依”的现象，但是“有法不依”的问题制约了全球治理制度有效性的发挥，进而阻碍了全球治理的进度和效度。其中，全球治理制度在“数量”和“质量”方面均存有明显缺陷，不仅难以满足全球问题治理的需求，还限制了自身有效性的发挥。比如，全球治理制度不仅在很多领域展露出“制度赤字”现象，还因落后于世界权力结构变化、国际安全性质变化、相互依存态势的变化而产生“规则滞后”问题，而“‘规则滞后’是治理失灵的基本原因”。[5]此外，发达国家和发展中国家在全球治理的基本理念、议题选择、实施方式等方面，缺乏充分的国际合作意愿而存有很大的利益纠纷，致使全球治理制度难以有效执行。比如，欧美等传统大国把持着网络空间治理的主导权，在网络主权、网络外交、网络安全等问题领域与中国、俄罗斯等新兴大国产生了明显的分歧，严重制约了互联网名称与数字地址分配机构、世界电信发展大会、国际电信世界大会等网络治理制度的实施状况、遵守程度和有效性，进而导致网络治理在全球、地区、国家等层面陷入多重的制度困境。