【十九大·理论新视野】张鹏：以现代化经济体系支撑“两个一百年”的宏伟蓝图（12）

（五）加快建立现代财政制度

根据党的十八届三中全会的要求，现代财政制度的建设与发展是我们面向2020年及今后一段时期的财政发展目标。以现代财政制度统领和整合财政领域各方面工作，有效形成财政改革的主线，是党的十八届三中全会及其闭幕后一段时间内的财政改革与财政工作的主线。

第一个方面，党的十九大报告对十八届三中全会所确定的基本改革原则和思路进行了进一步的提升和确认，并且根据当前的实践发展和运行环境，对改革的三大板块内容提出了更加具体、更加契合、更加富有针对性的要求。比如对中央和地方的关系，十八届三中全会强调“事权和支出责任相适应”，而十九大报告中对中央和地方的财政关系提出了12个字的明确要求——“权责清晰、财力协调、区域均衡”。

第一，权责清晰。从资金的配置情况来看，责权力相统一，也就实现了三中全会的“事权和支出责任相适应”。

第二，财力协调。中央和地方的财政关系要在财力与责权之间要形成有效的协调性。也就是说，财力不能过于刚性、僵化，要通过实现财力的有效统筹和协调运用，从而在权责之间实现有效支撑。

第三，区域均衡。要使基本公共服务均等化基本实现，客观上就要求中央和地方的财政关系在区域上要有均衡性的特征。另外，从核心内容来看，区域发展也要有良好的内生属性。政府“看得见的手”在生产领域发挥作用，在分配领域也发挥作用。区域均衡，既是一种结果的均衡——为了保障老百姓基本生活水平和实现基本公共服务的区域均衡，也是一种生产过程的均衡——通过对生产过程中的环境、约束条件的有效突破和调整，使发展机遇更加公平、更加协调。从区域均衡的角度来讲，还有政策设计上的平衡。比如说，在正在推进的“营改增”的过程中，我们对于房地产行业和建筑业做了这样的设计：如果是异地的房地产项目或是建筑企业在异地的项目，现在允许这一类项目在非注册地先进行增值税预缴，然后再回到注册地进行补缴。这样就可以较好地兼顾项目所在地和企业注册地之间的财力关系，避免企业竞争实力较强地区对企业竞争实力相对较弱地区的收入外流和能力挤出。

第二个方面，我们还要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。请大家注意这个表述。作为一个预算制度，第一，要形成约束力，告诉大家花钱的时候只能花多少钱，只能在哪些领域花，只能怎么花。第二，在约束基础上要形成科学性，否则也难以实现预算目标。花钱不是目标，把钱花好、实现花钱的产出才是我们的目标。为了防止在管理过程中产生重大瑕疵，为了让社会进行有效监督，使公众意见可以得到顺畅表达，财政的财力既然是公共资金的典型代表，那么其预算制度也必须做到规范透明。从刚才的角度出发，财力是一种约束性支出，而且在公开透明的机制下按照科学的标准来实现目标。在目标实现之前，在目标方向上有两点需要注意：第一，判断目标是否能够实现；第二，在现有财力的条件下，如何实现最大化。这两点合到一起就构成了绩效管理。绩效管理就是要判断是否能实现绩效目标，以及考察在实现绩效目标过程中所付出的成本和代价。

第三个方面是关于税收制度改革的。这也是财税体制改革的又一条主线。近几年，中国税收制度改革推进的速度非常快：直接税占比得到有效提升和改善；随着“营改增”的推进，间接税也出现一定程度的调整，甚至出现了一定量的下滑。中国的税制结构开始逐步提高直接税比重、降低间接税比重，优化生产性企业的税负，从而实现生产性企业税负持续有效降低，对相应的资产和财产性税收采取更加科学和规范的管理，实现了对资产市场管理和调控的长效机制。

在我们当前已经取得的成绩的条件下，十九大提出，深化税收制度改革，健全地方税体系。以健全地方税体系作为重大发展方向，来定义和推进未来五年我国的税制改革。通过构建地方税体系，我们将着力解决三个问题：一是地方的主体税种问题；二是地方的财政能力问题；三是完善中国税制结构，对资产市场的有效调控问题、对环境和资源保护问题。我国税制改革将主要集中在以下领域：一是财产税领域，特别是房产税的改革；二是所得税领域，特别是个人所得税的改革；三是资源领域，特别是资源税从量计征转从价计征的改革；四是环境税的领域，特别是部分的排污费转成环境税收。这些就是我们加快现代财政制度的关键着力点。