范恒山：抓重点补短板强弱项 决胜全面建成小康社会（2）

促进城乡区域协调发展

不平衡是我国发展中存在的一个突出问题，而城乡区域发展不平衡是这种不平衡的突出表现。从城乡状况看，过去一些年，我国在解决城乡矛盾、促进城乡统筹发展方面采取了一系列有力措施，城乡互动协调发展形成了良好势头，但由于长时期在制度安排和政策设计上实际存在的重工业和城市、轻农业和农村的倾向造成的影响，以及市场经济发展中的利益导向等因素的制约，我国城乡二元结构仍然较为固化，城乡基础设施和公共服务水平差距很大，城乡居民收入的绝对差距仍在扩大，城市“虹吸效应”大于“扩散效应”，农业农村发展面临要素净流出的困境。城乡协调互动的良性格局仍未形成，城乡统筹发展任务依然艰巨。从区域状况看，自“九五”以来，我国采取了一系列重大战略与政策举措，特别是在实施区域总体战略的基础上，大力实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展战略，区域发展格局不断优化、协调性不断增强。但当前区域发展不平衡的问题依然突出，地区间实质性差距还没有明显缩小，区域发展分化状态加剧，经济增速“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。并且，在利益等因素驱动下，要素支撑在少数地区出现“入不敷出”的状态。与此同时，由于对发展新经济机遇把握能力上存在差异，地区间经济发展潜力和后劲有着较大差异。城乡区域发展和收入分配差距依然较大，全面建成小康社会，必须着力解决城乡区域发展的不平衡状况。

在统筹城乡发展方面，要结合实施乡村振兴战略，紧扣消除二元经济体制、缩小城乡居民收入差距、协调推进农业现代化与新型城镇化等关键环节，着眼于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，着力抓好一些重点工作：一是推进城乡一体协同发展规划设计。规划是先导和指引。要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、制定相关规划，促进城乡相互融合和共同发展。科学制定城乡建设用地、住宅用地、生态用地，提高土地资源节约集约利用水平；统筹规划城乡基础设施建设，强化衔接互补，实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。二是建立健全城乡利益平等交换机制。切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉的资源要素的状况，充分发挥政策调控作用，推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换。改革完善土地征收、农村集体经营性建设用地和宅基地管理制度，改变以往城乡同地不同权不同价的不合理做法，推动农村土地资源向资本转换；进一步清理针对农民就业的歧视性政策，促进乡村劳动力平等就业并拥有同等权益，推进户籍制度改革并解决户籍附着的福利差异问题，使稳定就业和居住的农民工尤其是新生代农民工真正转为市民；建立重要农产品利益补偿机制，加大对农民收入补贴和对重要农产品生产地区的转移支付力度；加快农村金融机制创新，强化激励约束机制，保障金融资源向“三农”倾斜。三是完善并实施好承包地“三权”分置制度。农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要，有利于促进土地经营权在更大范围优化配置，为规模化、机械化大生产方式以及更先进的科技、强势的市场主体特别是城镇企业进入农村、服务“三农”创造了条件，能够大大提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，提高农民收入，推动现代农业发展。它还通过推动农民参与先进农业经营体系和融入现代生产生活方式，不断促进其观念转变和素质提升，使其在无形之中完成城镇化特质的过渡。这是统筹城乡发展的一个重要制度设计，要积极推行并在实践中不断加以完善。四是强化城镇对城乡区域的带动性。建立城镇对农村的协作和援助机制，推动适应资源要素向农村转移配置，推动城镇企业进入农村创业兴业，推动城市基础设施建设和公共服务向农村和农民延伸，抑制城市的虹吸效应，拓展其辐射扩散效应，带动周边区域特别是农村共同发展。特色小城镇直接植根于地区比较优势产业，与农村农民联系紧密，亦城亦乡，且进入门槛低，要加大培育建设力度。这是把以工促农、以城带乡、以企帮村机制自然嵌入农村发展的一条有效路径。鼓励农业企业与农户建立风险共担的利益共同体，并把利益联结机制的建立作为政府相关政策支持和项目安排的重要前提条件；积极培育农村产业融合发展主体，既通过项目等带动打造一批农业产业化龙头企业推动产业融合，又强化激励政策调动普通农户参与农村产业融合发展的积极性主动性。

在统筹区域发展方面，除了抓好统筹城乡这一有利于区域协调发展的核心方面外，总体上说要坚持分类指导，切实实施好区域协调发展战略。要在如下方面用功着力：一是坚持以“三大战略”为引领，以区域发展总体战略为基础。着眼于全面深化开放合作，推进“一带一路”建设。以落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果为牵引，加快推进“五通”重大项目建设。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，推动京津冀协同发展。继续以交通、生态、产业为重点，强化改革创新，全面推进各领域各环节的协同协调发展；高起点规划、高标准建设雄安新区和北京城市副中心。以共抓大保护、不搞大开发为导向，推动长江经济带发展。继续抓好重点问题整治和水环境治理、水生态修复、水资源保护等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。与此同时，强化举措推进西部大开发形成新格局，继续推进基础设施建设、特色优势产业发展和体制机制创新。深化改革加快东北等老工业基地振兴，落实好近年来出台的一系列重大改革决策和政策决策。发挥优势推动中部地区崛起，着眼“一中心、四区”的战略定位，建设“三中心、一枢纽”的核心要求，扎实推进各项工作。创新引领率先实现东部地区优化发展，在转型升级、体制创新和全面开放等重要方面创造新经验新路径。二是坚持抓好两头带中间。一头抓发达地区特别是先行地区的优化发展，一头抓困难地区特别是贫困地区加快发展。鼓励和支持长三角、珠三角、京津冀等东部沿海先行地区继续先行先试，以国际最先进水平为参照打造富有创新活力的发展改革高地；促进承载能力较强、发展潜力较大的一些中西部崛起地区加快开发开放，打造成为区域或全国的新的增长极。与此同时，加大支持力度与激发内在活力相结合，着力促进欠发达地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区实现跨越发展，加速补齐地区均衡发展的短板。通过抓两头，促进带动其他地区又好又快地发展。三是坚持发挥重要功能平台的示范与支撑作用。一方面，要着眼于突出特色特质、强化试验探索、提升功能功效进一步发挥好既有功能平台的作用；另一方面，适应新的形势、任务的需要，特别着眼于解决协调发展、创新发展中的突出问题，打造新的功能平台。新的功能平台的设置要充分考虑不同地区的发展重点和实际需要，以优化功能区类型、平衡功能区的区域布局，防止困难地区“落空”。四是坚持推进一体化发展。这既能通过合作解决地区间资源要素短缺、彼此恶性竞争问题，又能依赖统筹实现较发达地区对欠发达地区的传导配置与扶持问题。要坚决清除一切妨碍地区合作和市场统一的障碍，支持和推进形式多样、内容广泛、程度向深的合作，切实加快区域一体化发展进程。