【2017-12】萧鸣政：以评价机制促进首都治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会提出推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。国家治理体系与治理能力建设，社区是基础，法制是关键。城市基层管理问题得到了党和国家领导人的高度重视，习近平总书记强调指出，社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理的能力强了，社会治理的基础也就实了。近年来，北京市在城市管理体制上进行了有效的探索与改革，取得了一定成绩。

北京城市基层管理架构与现状

北京市目前的城市基层管理基本以街道办事处为主要力量，街道办事处的工作重点向城市管理转移，在街道层面设立安全生产委员会、交通安全委员会等工作机构，将街道办事处上的“条”机构并入“块”中，建立了“以块为主，融条于块”的组织架构；初步建立起了社区党组织为领导核心、以社区居委会为主体组织、以社区服务站为工作平台、社区社会组织与驻区单位共同参与的新型社区管理服务体系；形成了以服务为导向，建立街道“一站式”公共服务平台、“管理—执法—作业”的综合管理模式与“一刻钟”服务圈建设；深化改革，进一步理顺了街道与社区的权责，街道办事处将社区决策权、组织权、监督权等还权于社区，建立了政府行政管理与社区自治有效衔接和良性互动机制。整体而言，北京城市基层管理取得了显著成效，但是北京市的城市基层管理依旧基础薄弱，尤其在党和国家全面推进治理体系与治理能力现代化以及依法治国的要求下，北京城市基层管理中仍旧存在一些亟待解决的问题。

北京城市基层管理中的突出问题及成因

目前，北京市街道社区管理中突出的问题在于街道虚弱无抓手，实行的是行政职能二分法；社区软弱在服务。具体表现在如下四点：

一是社区治理主体参与度低。社区是一个多主体独立并存、各方人士共居的生活自治区域。服务需求旺盛，行政管理淡化。城市基层管理层面，涉及街道办事处、居委会、业主、业主委员会、物业、开发商等多个主体。而在实践中，街道办事处起到了主要作用，居委会成为具体行政工作的承担者，而其他主体的参与性则非常有限，多数社区甚至尚未成立业主委员会。在所有主体中，个别主体内部的参与性同样不强。以业主为例，作为社区的主要成员，多数业主参与治理的积极性尚未得到调动，多数业主限于时间、精力等原因不愿参与社区相关工作；参与社区工作的业主又难以代表广大业主的意见。社区治理的理念是由多元主体参与到社区的管理、发展与建设中。目前各主体参与度低的原因主要是缺乏一种协调各方参与治理的有效机制。

二是社区治理过程法治化不足。第一，缺少统一综合管理的法律。城市基层管理涉及具体的人民群众生活细节，现有法规政出多门，覆盖范围不足。造成无法可依或者有法各异，缺乏执法统一的主体与标准。第二，当前的城市基层管理以法规、政策、办法为主，缺少相关立法，因此在实践上缺少法律的强制性效力，导致实施受阻。第三，现有法条体系性不足。目前北京市城市基层管理的法规，主要来自北京市政府以及各直属部委出台的文件。然而，不同文件出台方针对同一领域的条文缺少系统性，部分条文甚至要求相左（如住建部与北京市关于业主大会与业主委员会的一些指导意见相互矛盾），造成了现实执法的困难。第四，现有立法落地性不足。多数法规条文只规定应当如何，并未指出违法规定的惩罚措施；只规定应达成目标，未指出目标的具体标准，在城市基层管理中立法的操作性不强。

三是治理各方的责权利不清晰、不匹配。一方面，街道办事处、居委会、业主、业主委员会、物业、开发商等主体在社区治理中的责任、权力、利益缺少明确的划分。目前尚无法律、法规或办法充分考虑多方主体共同参与社会治理的统一规定与规范，因此，缺乏对各方主体在社区协同治理中责任、权力、利益的明确规定。出现问题相互推诿，有了利益相互争夺。另一方，对于法规覆盖的主体而言，存在责权利不配，责大于权，利不抵责的情况。例如对于街道办事处、居委会往往赋予其基层城市管理中的多项行政职责，但却并未向其提供与之匹配的行政权力与财政支持。

四是主体间缺少协商共治的意识与机制。北京市要求理顺社区相关主体之间的职能，建立社区管理协商共治机制，但是目前各主体间的协商意识与机制尚未形成。城市基层管理应该转向治理，以服务居民需要为导向。一方面，各方硬性的制度执行与利益诉求难免存在差异；另一方面，居民服务需求无定式，具有一定的突发性与责任模糊性，制度规定外的协商是解决社区具体问题的重要方式。在权责划分并不清楚的情况下，目前对于涉及多方的问题，各主体间对责任的推诿现象比较明显，缺少相互协商、共同解决问题的意识与机制。因此，亟待建立一种联系与引导社区中各方主体进行协商的机制。

基于服务评价机制促进社区治理问题解决的相关建议

城市基层管理的出发点与落脚点是为人民服务，对于多元主体协同治理的城市基层而言，服务是应当关注的重点。从促进治理体系与治理能力的角度来看，结合当前科学考评研究、以评价促参与、以评价促提升的研究成果，我们认为建立基于服务的评价机制不失为促进城市基层管理的难题得以解决的有益尝试。我们的设想，在于通过评价机制建立与法制化来促进服务，促进协商共治，促进多方参与，实现街道做实与社区做强。主要是基于服务评价体系的建立与实施，吸引广大社区居民积极参与社区治理的设计、监督与评价，基于评价、评议、反馈与引导等环节的设计，把业主委员会、开发商、物业公司、居民委员会与街道办事处等不同管理主体，纳入到规范化与制度化的流程中，形成合力，提高治理效率与效果。虽然目前北京市相关管理部门意识到应该建立以街道办事处为主导的评价体系，提出了让居民评价居委会服务的建议，但是对于为什么评价、评价什么与如何评价等尚未有具体建议。为此，从加强城市基层治理体系与治理能力建设的角度，特提出以下几点建议供参考。

一是将多元主体纳入考评，提高各方参与度。一方面，将街道办事处、居委会、业主、业主委员会、物业公司、开发商等主体纳入基层管理的评价体系中，增强各主体的参与性。各方可以是考评方、可以是被考评方，也可以既是考评方又是被考评方，建立自评、他评、互评相结合的多种评价体系。另一方面，针对不同主体的特点，设定不同的考评角色与考评内容，提高评价的针对性与有效性。例如，业主是服务的基本对象，可由业主对街道办事处、居委会、业主委员会、物业公司、开发商等主体的服务履职情况进行评价；业主委员会与物业公司有着较为密切的往来，可以由业主委员会与业主抽样代表，对物业公司的服务进行评价。所有的评价也可以委托第三方进行，第三方通过匿名网络调查等形式实施，以随机验证码进行识别，降低评价风险与成本。

二是法定评价体系，使评价有“法”可循。颁布《北京市基层治理与服务评价条例》，对考评方与被考评方的责权利、考评流程与时间、考评的标准、考评方法与奖励惩处进行明确界定，特别要突出社区居民的主体地位，基于社区中各方主体的利益相关性与博弈性进行评价机制的设计。首先，评价本身需要制度化，从制度上保证城市基层管理评价的合法性，连贯性，确保其能够产生长效作用。第二，评价体系本身必须坚持法治思想，评价的过程是依照评价方案严格实施的过程，通过科学设计，保证评价的公允性。第三，评价指标设计除了包括对服务结果进行评价，还要包括对服务过程的评价，即督促主体在城市基层管理中依法办事，零越权、零不作为。

三是明确评价目标，以评价引导服务转型。目前，城市基层管理中主要矛盾与问题，大部分来自于责任信息不对称与服务不到位。因此，评价实施前要借助媒体与召开动员会，对参与评价主体各方进行宣讲，明确评价目标与内容；评价中，要进行培训与示范，引导参与评价各方恪守原则与依据内容进行评价；评价后，要进行数据核对与误差分析，保证评价结果的公正性与真实性。在城市基层管理中，基于服务的评价机制，明确各主体在社区治理中应当实现的目标，即负有何种责任。通过评价，可以引导评价方熟悉评价方的服务责任、引导被评价方明确自己的服务职责。明确的评价目标为服务提供了可以参考的标准，被服务方不同评价结果对应着不同的激励模式，从而可以有效引导基层管理主体进行服务转型，切实按照被服务方的需求达成其服务目标。

四是在反馈中引导协商行为，指导促进治理水平提升。基于服务的城市基层治理评价机制，除了其监督考评作用，更多的可以在反馈结果中起到聚焦各方进行协商，在协商中进行指导与提升治理水平的作用。因为评价后要求及时把相关的评价结果面对面或者以其他形式反馈给各参与主体。在这个过程中，可以召集街道办事处、居委会、业主、业主委员会、物业公司、开发商等主体共同参与或分别参与，帮助被评价者找到其不足，分析当前服务水平与目标服务水平间差距的原因，并就未来改进与提升管理与服务质量提出相关的措施与建议。当问题涉及多主体时，可以形成多主体协商机制，彼此扬长补短、直抒胸臆，共同分析、共同解决、共同提高。

总之，城市基层管理涉及方方面面，需要也应当有基层的各个主体共同参与、协同治理。通过制定基于城市基层服务评价的管理体系，可以充分调动各主体的积极性、能动性，将基层服务、政府监督与管理提升一体化，从而提高北京城市基层治理水平。