【2018-01】落实北京城市总体规划 推进京津冀协同发展

2017年9月13日，党中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）。《总体规划》在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，系统回答了“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这一重大命题，紧扣“两个一百年”的奋斗目标，紧紧围绕疏解北京非首都功能，立足京津冀协同发展，在更大的战略空间考量首都发展，向建设国际一流的和谐宜居之都的目标迈进。

《总体规划》编制的背景和意义

2005年国务院正式批复《北京城市总体规划（2004年—2020年）》。该规划在指导城市规划、建设、管理、发展方面发挥了重要作用，为北京步入现代化国际大都市行列作出了重要贡献。但是，一些深层次矛盾和问题也逐步显现，特别是人口资源环境矛盾日益凸显，“大城市病”问题突出。如何制定有针对性的治理目标和对策，需要从城市总体规划的战略性、全局性角度，寻求综合解决方略。与此同时，首都发展也面临新的形势和重大机遇，经济发展进入新常态，京津冀协同发展战略稳步推进，规划建设城市副中心、规划建设河北雄安新区等重大战略决策出台，筹办北京2022年冬奥会、深入推进“一带一路”建设等，都将对首都未来发展产生重大而深远的影响，需要从长远发展角度进行统筹考虑。

本次《总体规划》编制工作，坚持一切从实际出发，贯通历史现状未来，统筹人口资源环境，让历史文化和自然生态永续利用，同现代化建设交相辉映；坚持抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，紧密对接京津冀协同发展战略，着眼于更广阔的空间来谋划首都的未来；坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，确定人口总量上限、生态控制线、城市开发边界，实现由扩张性规划转向优化空间结构的规划；坚持问题导向，积极回应人民群众关切，努力提升城市可持续发展水平；坚持城乡统筹、均衡发展、多规合一，实现一张蓝图绘到底；坚持开门编制规划，汇聚各方智慧，努力提高规划编制的科学性和有效性，切实维护规划的严肃性和权威性。《中共中央国务院关于对〈北京城市总体规划（2016年—2035年）〉的批复》中指出：“《总体规划》深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，牢固树立新发展理念，紧密对接‘两个一百年’奋斗目标，立足京津冀协同发展，坚持以人民为中心，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，注重长远发展，注重减量集约，注重生态保护，注重多规合一，符合北京市实际情况和发展要求，对于促进首都全面协调可持续发展具有重要意义。《总体规划》的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。”

《总体规划》的出台过程

《总体规划》编制工作于2014年启动。我们以习近平总书记视察北京“2·26”重要讲话精神为指导来开展规划编制工作，采取“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作模式，40余个相关委办局和16个区政府共同参与，开展了38项重点专题研究和16个区的规划实施评估。由北京市城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院、清华大学三家研究单位牵头，30个国家级和市级权威机构、近200名专家学者参与了研究工作。

2015年4月，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。2016年5月，中央政治局召开会议部署规划建设北京城市副中心。我们紧密对接京津冀协同发展，结合北京城市副中心规划工作，对《总体规划》前期研究成果进行了深化。

2017年2月24日，习近平总书记再次视察北京并发表重要讲话，对进一步做好北京城市规划建设管理作出了重要指示。我们以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循，对《总体规划》草案进行重新审视，前后做了16次大的修改。其间，专门向住房城乡建设部作了汇报，听取了京津冀协同发展专家咨询委员会的意见，提请市人大、市政协进行了审议和协商。通过各种方式，收集意见建议5400多条，逐条进行了研究，吸纳了合理化建议。

2017年4月以来，我们组织召开了有中央各有关部门和军队单位参加的首都规划建设委员会全体会，之后又先后上报市委常委会、市政府常务会，对《总体规划》进行审议。5月17日，市委召开十一届十四次全会，研究审议《总体规划》，一致同意按程序上报党中央、国务院审定。

2017年6月27日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会，专题听取了北京城市总体规划编制工作的汇报，并作出重要指示。随后，本市召开市委常委（扩大）会、市委十二届二次全会，部署学习贯彻习近平总书记讲话精神，对《总体规划》继续修改完善，再次上报党中央、国务院。

2017年9月13日，中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。这是新中国成立以来，北京第七次编制城市总体规划。

《总体规划》编制主要特点

一是以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循。紧紧扣住迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的时代主题，从空间布局、要素配置、疏解整治促提升等方面作出了具体安排，力求增强首都功能的服务保障能力。

二是以疏解非首都功能为“牛鼻子”，坚持疏解功能谋发展。规划通篇贯穿了疏解非首都功能这个关键环节和重中之重，同时统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与发展、疏解与协同的关系，力求在疏解功能中实现更高质量、更可持续的发展，彻底改变了以往聚集资源谋发展的思维定式。

三是紧密对接京津冀协同发展，着眼于更广阔的空间来谋划首都的未来。本次规划与以往一个很大的不同，就是跳出北京看北京，上升到国家发展需要的高度、立足京津冀协同发展来规划北京的未来，提出要努力打造以首都为核心的世界级城市群。

四是坚持问题导向，积极回应群众关切。本次规划编制更加注重以市民最关心的问题为导向，集中聚焦人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”治理，从源头入手综合施策，对治理“大城市病”作出了规划安排。

五是坚持均衡发展。针对北京南北、内外、城乡发展不均衡问题，规划提出以重大基础设施、生态环境治理、公共设施建设和重要功能区为依托，带动优质要素在南部地区聚集，加快南部地区发展；明确各区功能定位，促进主副结合发展，加快外围多点发展，山区和平原地区互补发展；加强城乡统筹，用专门一章对城乡发展一体化的目标和任务进行统筹部署。

六是加强多规合一。率先实现城市总体规划与土地利用总体规划的两图合一，实现城市规划向城乡规划转变，形成全域空间规划的基础底图。以城市总体规划为统领，整合各种空间规划，统筹各专项规划的核心要素，实现多规底图叠合、数据融合、政策整合，形成一本规划，实现一张蓝图绘到底。

《总体规划》的重点内容

《总体规划》正文包括三个部分：第一部分是总则，包括规划指导思想、规划依据、规划范围和规划期限4条内容。第二部分是文本的主体部分，共分8章131条内容。第三部分是附件，包括附表（建设国际一流的和谐宜居之都评价指标体系）和市域空间结构图、两线三区规划图等图件。重点内容包括十个方面：

一是以服务保障首都功能为根本要求，建设伟大社会主义祖国的首都。推动北京发展，最重要的是牢牢把握好“都”与“城”的关系，围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。牢固确立首都城市战略定位，加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，更好服务党和国家发展大局。

坚持把政治中心安全保障放在突出位置，为中央党政军领导机关提供优质服务，保障国家政务活动安全、高效、有序运行。要利用北京文脉底蕴深厚和文化资源集聚的优势，发挥首都凝聚荟萃、辐射带动、创新引领、传播交流和服务保障功能，建设成为弘扬中华文明和引领时代潮流的世界文化名城。国际交往中心建设要优化9类国际交往功能的空间布局，加强国际交往重要设施和能力建设，健全重大国事活动服务保障长效机制，服务国家开放大局，打造国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的重大国际活动聚集之都。科技创新中心建设，要充分发挥丰富的科技资源优势，不断提高自主创新能力，形成以“三城一区”为重点，辐射带动多园优化发展的科技创新中心空间格局，构筑北京发展新高地。

二是以更长远的目标、更高的标准来谋划首都未来发展蓝图。本轮规划期为2016年至2035年。近期到2020年，远景展望到2050年，与“两个一百年”奋斗目标进程相衔接，既着眼长远、系统谋划，更立足当前、扎实推进，将北京建设成为国际一流的和谐宜居之都，成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、具有全球影响力的大国首都、超大城市可持续发展的典范。

建设国际一流的和谐宜居之都，是《总体规划》确定的城市发展目标。规划坚持国际一流标准，结合北京实际情况，借鉴国内外超大城市发展经验，统筹各类规划目标和指标，从创新、协调、绿色、开放、共享五个方面建立了国际一流和谐宜居之都的评价体系，共42项指标，以此对城市发展目标进行评估。

三是以疏解非首都功能为“牛鼻子”，坚持疏解功能谋发展，优化城市功能和空间布局。《总体规划》通篇贯穿了疏解非首都功能这个关键环节和重中之重，科学统筹不同地区的主导功能和发展重点，提出“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。 “一核”指的是由东城区、西城区组成的首都功能核心区，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区； “一主”指的是中心城区（城六区），是“四个中心”的集中承载地区，是疏解非首都功能的主要地区。 “一副”指的是北京城市副中心，是北京新两翼中的一翼。要以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推动北京城市副中心建设，示范带动非首都功能疏解。“两轴”指中轴线及其延长线、长安街及其延长线，要以两轴为统领，完善城市空间和功能组织的秩序。 “多点”是位于平原地区的顺义、大兴、亦庄、昌平、房山5个新城，是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区。 “一区”是生态涵养区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆5个区以及昌平和房山的山区，是首都重要的生态屏障、保障首都可持续发展的关键区域。

四是切实减重、减负、减量发展，以资源环境为硬约束，划定并严守三条红线。《总体规划》提出要以资源环境承载能力为硬约束，实施人口和建设规模双控，严格守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。

五是坚持问题导向，积极回应群众关切，让城市更宜居。缓解交通拥堵，《总体规划》坚持公共交通优先的战略，提出加强交通需求调控、完善城市交通路网、加强静态交通秩序管理、鼓励绿色出行等措施。严控房价高涨，在加强需求端有效管理的同时，加大住宅供地，建立购租并举的住房体系，建立房地产基础性制度和长效机制，使更多的人实现住有所居。治理大气污染，坚持源头减排、过程管控与末端治理相结合，控制燃煤污染物排放，推进交通领域污染减排，削减工业污染排放总量，严格控制扬尘和农业面源污染，强化区域联防联控联治，全面改善大气环境质量。

六是坚持均衡发展。针对北京南北、内外、城乡发展不均衡问题，《总体规划》提出，以重大基础设施、生态环境治理、公共设施建设和重要功能区为依托，带动优质要素在南部地区聚集，加快南部地区发展；明确各区功能定位，促进主副结合发展，加快外围多点发展，山区和平原地区互补发展；突出城乡统筹，用专门一章对城乡发展一体化的目标和任务进行统筹部署。

七是加强历史文化名城保护，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。《总体规划》更加重视历史文化名城保护，提出构建“四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面” 全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系，拓展和丰富历史文化名城保护内容。加强老城整体保护，坚持整体保护十重点，老城内不再拆除胡同四合院，保护和恢复老字号等文化资源。推进大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带建设。加强城市设计，进行特色风貌分区，塑造传统文化与现代文明交相辉映的城市特色风貌。

八是紧密对接京津冀协同发展，着眼于更广阔的空间来谋划首都的未来。《总体规划》着眼于处理好“一核”与“两翼”，对支持河北雄安新区规划建设也作出安排。《总体规划》也强调要携手津冀两省市推进交通、生态、产业等重点领域率先突破，与河北共同筹办好2022年北京冬奥会和冬残奥会。

九是改革创新，推动超大城市治理体系和治理能力的现代化。《总体规划》提出，坚持精细化管理、多元化治理、依法治理、体制机制创新，推动城市管理向城市治理转变。要着力抓好疏解整治促提升，对违法建设、开墙打洞等城市乱象，必须坚持依法治理。要更加注重运用法规、制度、标准管理城市。

十是切实维护城市总体规划的严肃性和权威性，以钉钉子精神抓好贯彻落实。《总体规划》也进一步强化了规划实施的内容，提出要健全规划实施及管控体系，定期开展城市体检评估。对于违反规划和落实规划不力的，加强监督问责。要提高规划公开的透明度，主动接受社会监督。

《总体规划》对京津冀发展的新提法和意义

2015年4月，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

《总体规划》设置了单独的章节强调京津冀协同发展，包括区域合作、功能疏解、空间协调、设施共享、开发管控、帮助参与雄安新区建设等重要内容。《总体规划》提出，要发挥好北京“一核”的辐射带动作用，强化北京、天津双城在京津冀协同发展中主要引擎作用，发挥节点城市的支撑作用；要推进交通、生态、产业等重点领域率先突破，着力构建协同创新共同体，推动公共服务共建共享，推动京津冀区域建设成为以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

建设以首都为核心的世界级城市群。北京要主动融入京津冀协同发展大局，发挥好北京“一核”的辐射带动作用。在半径50公里左右的北京及周边地区，加强跨界发展协作和共同管控。以首都为核心、半径150公里左右的平原地区是带动京津冀协同发展的核心区域，要重点抓好非首都功能疏解和承接工作，建设现代化新型首都圈。在京津冀范围内建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系。

对接支持河北雄安新区规划建设。北京要积极对接支持河北雄安新区规划建设，主动加强规划对接、政策衔接，积极作为，全力支持河北雄安新区规划建设，推动非首都功能和人口向河北雄安新区疏解集聚，打造北京非首都功能疏解集中承载地，与北京城市副中心形成北京新的两翼，形成北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局。一是建立与河北雄安新区便捷高效的交通联系，构建便捷通勤圈和高效交通网。二是支持在京资源向河北雄安新区转移疏解，积极引导中关村企业参与河北雄安新区建设，在河北雄安新区合作建设中关村科技园区。三是促进公共服务方面的全方位合作，支持市属学校、医院到河北雄安新区合作办学、办医联体，共同促进河北雄安新区建设完善的医疗卫生、教育、文化、体育、养老等公共服务设施。

推进重点领域率先突破。对接《京津冀协同规划纲要》中提出的重点领域率先取得突破的要求，《总体规划》提出，一是推进区域交通一体化，建设国际性综合交通枢纽，改变北京单中心、放射状的交通结构，优化城市群交通体系，构建以轨道交通为骨干的多节点、网络化交通格局。二是强化区域生态环境联防联控联治与津冀携手开展区域环境污染的联防联控联治，推动生态系统的保护与修复，着力扩大区域环境容量和生态空间。三是加强区域产业协作和转移，加强重点领域产业对接协作，构建区域协同创新共同体。四是精准开展对口帮扶，帮助受援地区实现可持续发展。

加强交界区统一规划、统一政策、统一管控。对于京冀、京津交界地区，将以通州区和廊坊北三县地区、北京新机场周边地区等为重点，探索合作编制交界地区整合规划，共同划定生态控制线和城市开发边界，建设大尺度绿廊，严控建设用地规模，严禁环首都围城式发展。

全力办好2022年北京冬奥会，促进区域整体发展水平提升。《总体规划》充分考虑冬奥会筹办和赛后发展，提出高水平高质量规划建设各类场馆和基础设施，提供优良的交通、公共服务和保障，与张家口市共同提升生态环境质量，积极推动冰雪产业和群众冰雪运动发展，全力推动办成一届精彩非凡卓越的冬奥会，充分发挥对京津冀协同发展强有力的牵引作用。