金永健：听资深外交官解说联合国的作用及中国在联合国的地位（2）

其次，联合国在促进经济社会发展方面的作用不可替代。联合国里有许多机构，比如联合国开发计划署，另外还有各种专门机构，像联合国粮食及农业组织（粮农组织）、联合国工业发展组织等。大家现在比较熟悉的可能还包括世界知识产权组织、世界气象组织及联合国教科文组织。联合国下属的专门组织机构，在推动世界各国尤其是发展中国家的经济和社会发展方面起了重要作用。我在日内瓦担任中国驻各个专门机构的常驻代表时，跟各个专门机构都打过交道。

以中国为例，改革开放之初，我们国家的经济处于非常困难的时期，曾接受过多边援助。当时联合国开发署每年大概要给我们五千万美元。这五千万美元指的不光是现金，还包括派专家、搞项目、技术援助等方面的资金。也许在今天看来，五千万美元已经不是一个多么大的数字了，但在当时它对我们来说却是不小的帮助。除此以外，联合国粮农组织、联合国儿童基金会、联合国人口基金会等，这些联合国内的专门机构都不同程度的给予了改革开放之初的中国一些帮助。可想而知，对其他国家，联合国也是这样做的。

1996年，我刚到联合国秘书处，接替了我的前任冀朝铸大使，负责了一年联合国多边援助的工作。那时候这方面的援助资金较之前已经有所减少，但对发展中国家仍起到了一定的帮助作用，包括对中国引进清洁煤及垃圾处理技术上的一些帮助。另外，我在那里任职时经手的工作有不少是对非洲国家提供帮助的。所以在经济社会发展方面，联合国也起着不可替代的作用。

再次，在联合国的主持下制定国际法规。大部分重要的国际通用的国际法都是在联合国的主持下制定的，比如现在经常被大家引用的《联合国海洋法公约》。

综上所述，今天的联合国仍然在国际事务中起着不可取代的作用。联合国大会、经社理事会等组织的决议虽然没有实际的法律效力，但因为它是由各个国家的领导人、外长交流探讨出的结果，所以具有一定的政治和道义影响。《联合国宪章》第25条规定，“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”，也就是说安理会的决议是公认的会员国都必须遵守的。反过来说，没有经过安理会授权采取的行动是不合法的，2003年美国对伊拉克战争就属于违法行为，使美国受到了其他国家的道义谴责。联合国的这个作用也是其他组织所不具备的。

说了这么多重要的作用，我们也不能走极端，忽略了它的局限性。联合国最大的局限性在于它本身不是世界政府，没有钱也没有兵，只靠它自己是做不了事情的。它的资金收入都要靠会员国，它的决议也取决于190多个会员国的意愿，尤其是大国的意愿。比如说派遣维和部队需要通过安理会的决议授权，而安理会的五个常任理事国具有一票否决权，那么只要有一个国家不同意，决议就没法通过。尤其在冷战期间，美国跟前苏联相互否决了多次。另外，联合国的很多会议会发表宣言，文件因为要照顾各方立场、做到面面俱到而显得极其冗长，几乎每个参与了的国家都能作出对自己有利的解释。我曾有机会作为中国的代表去参加过几次国际会议，比如1993年在维也纳举行的世界人权大会，发达国家、发展中国家，北方、南方争论不休。发达国家强调人权的普遍性原则应适用于全世界；发展中国家则强调要根据各国的实际情况进行调整，不能一味照搬。最后反映在文件上就是既讲人权的普遍性原则，又要考虑各个国家的具体情况。由于要照顾太多国家的利益了，所以它就免不了具有局限性。

还有刚才我们说到的大会制定的国际法规不具备强制的法律效力的问题，这在各种各样的世界大会，像1995年在中国召开的世界妇女大会以及后来陆续召开过的社会发展大会等大会中都是同样的情况。包括联合国大会秘书长的任免情况，它也表现出了一种局限性。联合国秘书长在国际上是很受尊重的，并且近年来愈发地受到尊重，各个国家都以国家领导人和国家元首的标准来接待他。拿我们国家来说，最早是按照外长一级的标准接待，后来作为副总理来接待，直到现在作为国家领导人、总理来接待。大家从报纸、电视上可以看到，这样的规格足以说明联合国的国际地位。但是不管多么受尊重，联合国秘书长也必须根据联合国会员国，特别是几个大国的意愿来行事，否则他就站不住脚，甚至被罢免。一般来说，联合国秘书长可连选连任一次，任期加起来是10年。历任联合国秘书长必须要照顾到各方利益，否则就不可能站住脚。这些都是联合国存在的局限性。