【2019-01】北京的减量发展

改革开放以来，随着资源环境约束趋紧、空间发展和功能结构失衡，大城市病日益凸显。改变过去片面追求增量的发展理念和模式，寻求更科学、更合理地配置城市存量资源，逐渐成为城市可持续发展的共识和要求。在新时代背景下，为了有效应对与化解生态环境风险，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》首次提出“减量发展”理念，旨在提升北京的首都功能、改善城市的服务品质以及提高北京的全球竞争力。

减量发展的内涵

从本质上来讲，减量发展是一种可持续发展模式，理论上可追溯到20世纪60年代经济合作与发展组织（OECD）提出的“脱钩”概念。国内则可追溯到“十一五”时期提出的“节能减排”和“主体功能区规划”。20世纪50年代以来，人们从不同角度对资源使用量随经济增长的变化进行广泛探索，发现了倒U形变化规律。即资源使用量在经济发展之初随经济增长而增长,但在经济发展到某个特定阶段后则随经济增长而下降，首先发生的是相对下降，最终趋向绝对下降。从增量发展到减量发展需要经历三个阶段：增量发展阶段，资源消费增长率大于经济增长率，随着经济的增长资源消费量呈增长的态势；相对减量发展阶段，虽然资源消费增长率低于经济增长率，甚至资源消费增长率为负数，但资源消费总量仍然呈增长态势；绝对减量发展阶段，随着资源消费增长率的大幅下降，虽然经济增长率仍然较高，但资源消费总量开始下降。随着技术进步以及节能减排的推行，国内多数地区已经处于相对减量发展阶段。

减量发展是北京发展阶段的客观要求。2017年我国人均地区生产总值接近6万元，北京达到12.9万元，按当年平均汇率计算相当于1.9万美元，迈入了后工业化社会。但是，长期以来的高速增长带来了城市规模巨大且人居环境退化、城市功能密集且结构失衡、城镇空间庞大且蔓延无序等诸多问题，引发了美好首都生活需要与“大城市病”的社会矛盾，客观上要求减量发展。同时，北京经济发展方式已从资源驱动、规模报酬驱动转向创新驱动。因此，通过提高北京的科技能级和产业去低端化，促进北京由相对减量发展阶段进入绝对减量发展阶段是高质量发展的必然要求。

减量发展的目的是实现更好的发展。对于北京而言，减量发展是一种通过控制城市发展边界，优化城市内部资源配置，疏解非首都功能及改善城市生态环境来谋求城市可持续发展的理念。其本质在于，在尽可能减少消耗不可再生资源、传统粗放的生产要素和一般的自然资源基础上构建新的发展模式。减量发展并不代表不发展或者减缓发展，没有增长的减量只会导致城市的收缩和衰退。减量发展更强调的是包括增长在内的全面发展，是从单一地追求速度和总量转向追求高效率和高质量的发展。在减量发展中，质量优先于速度，生态环境、历史文化以及居民生活质量的提升，将同GDP增速并列成为评价发展的关键性指标。

减量发展是“减”与“增”的动态均衡。北京减量发展的“减”，是做价值链上有比较优势的高端高效环节，放弃技术含量低、高污染、高能耗的加工组装环节。从价值链看，能源耗费和污染主要集中在加工、组装和围绕生产进行的运输环节。这些产业的制造环节已经实现标准化，比拼的是劳动力成本以及资金的密集程度，北京在这方面正在失去优势。对于缺乏技术门槛的低端环节，不管属于传统产业还是新兴产业，北京都应放弃，而应着重开拓产业链的上游和下游环节。北京减量发展的“增”，核心是推动管理和技术升级，用新组织生产方式和先进技术改造传统产业，从而提高产品竞争力，提高附加值，最终实现产业升级。因此，减量发展的基础是对存量的降低并予以控制，关键是培育经济发展新动能、新空间以及改善城市生态环境，提高已有资源利用效率，使之更好地适应北京的功能定位。减量发展是减量的正负效应的权衡，减量发展将会带来一定的就业压力，提高居民生活成本，也有可能带来产业的空心化，关键在于如何扩大减量的正效应，并处理好正负效应的关系。

减量发展是城市治理理念的深刻变化。通过功能和结构调整，实现部分非首都功能的减量、核心功能的增量和优化。减量发展的“减”不是目的，重点是通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”，促进北京高质量的发展。有利于缓解北京的资源环境约束。生态环境和自然资源是经济发展的刚性约束条件。减量发展通过划定生态和人口红线，疏解高能耗产业和转移部分人口，有效降低对自然资源的需求，尤其是水资源的消耗，从而解决资源约束的后顾之忧。有利于解决北京的大城市病。北京大城市病的产生有一定的必然性，但更多的是由于要素在北京的过度集聚以及京津冀的不均衡发展造成的。人口向北京聚集的根本原因是北京就业机会和劳动力的工资收入显著高于周边地区，只有疏解北京部分功能，才能为城市转型升级和生态环境改善争取时间和空间。因此，减量发展规定要素如土地的利用规模上限，限制要素过多地进入市场，有序引导要素转移，提高资源的利用效用，逐步解决北京的大城市病。有利于提升北京的城市竞争力。《京津冀协同发展规划纲要》和“十三五”规划均提出，建设以首都北京为核心的京津冀世界级城市群。作为京津冀核心城市的北京与世界城市还有相当大的距离。京津冀要建设世界级城市群，必须提升北京的城市竞争力。通过减量发展适当疏解中心城区非核心功能，腾挪出适度的资源空间以改善生态环境，吸引高端企业和人才进入，从而优化城市产业布局。合理的产业体系又可以提升城市功能、完善城市功能体系。减量发展为北京“瘦身健体”，通过自身空间重组和职能优化提升，更好地发挥在京津冀协同发展中的引领作用，从环境、产业和功能等各个方面全面提升北京的全球竞争力。

北京减量发展的路径

政府引导与市场机制相结合。要综合运用行政、法治化、市场化手段，分类施策、多措并举、标本兼治，引导企业转移、压减过剩产能、淘汰落后产能，倒逼经济发展方式转变。合理界定政府边界，以市场为主导，多渠道完善经济手段。在现代的开放经济条件下，产业之间的关联性日益趋紧，产业退出产生的经济和社会影响日益深远。产业退出不仅涉及企业利益、资源配置等经济问题，还涉及劳动力就业和社会安定等社会政治问题，应充分利用价格、税收、利率等杠杆间接调节地区关系，包括制定财政、投资、金融等方面的区域差别政策和倾斜政策，实现高质量发展。

以制造业转移带动服务业和人口迁移。北京产业的转移重点是基本活动中的制造业。通过制造业的转移，带动为其服务的生产性服务业的转移。以京津冀协同发展为基础，面向全国和全世界开放协作，推进产能合作共赢。科学调整产业布局，引导产业转型转产、环保搬迁和梯度转移，支持企业跨地区跨所有制兼并重组，优化技术路线和产品结构，在京津冀区域内形成分工合理、优势互补、错位发展的特色经济。北京已在全国建立产业异地配套、成果异地转化、服务异地外包等区域产业协作网络，应充分利用现有的产业区域协作网络使不同区域联动，共同承接北京转出的优质产业。这种转移会带动一部分人口的迁移以及部分生活性服务业的转移，进而达到北京减量发展的要求。

依法依规倒逼落后产能尽快退出。对于一些落后产能，逐步提高环保、能耗、水耗、安全、质量、技术标准，加强财税、金融、价格、土地等政策的协调配合，通过严格审批核准、严控新增融资、实施差别化水价电价等举措，依法依规倒逼其尽快退出。对工艺装备落后、产品质量不合格及污染物排放不达标的项目，重点跟踪加快淘汰。持续抓好重点行业违法违规行为专项整治，对不达标企业、设备和生产线限期整改，在规定期限内仍未达到要求的，依法依规强制关停。

加快高精尖产业培育。优势产业是市场竞争的主体，是进行产业结构调整的载体，高精尖产业和现代服务业是北京未来发展的方向。根据北京新的功能定位，要加快培育新一代信息技术、集成电路、人工智能等高精尖产业，加快发展金融、科技、信息、文创、商务服务等现代服务业，提升生活性服务业品质，发展都市型现代农业，打造发展新高地，着力构建与首都城市战略定位相适应的现代化经济体系。应完善各项法律法规，建立具有产权明细、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业，培育好真正意义上的市场竞争主体。

减少减量发展的负面影响。北京的低端产业主要集中在中心城之外的顺义、大兴、房山、通州等城市发展功能区。这些区域低端产业疏解后，很难在短时间内承接或者独立发展高精尖产业和现代服务业，面临产业空心化问题，经济发展水平和财政收入会受到较大影响。在减量发展过程中，应建立产业退出补偿机制，加快地方政府推动产业退出的积极性。要实现减量发展，迁出企业往往会释放大量劳动力，但新的高精尖产业很难吸纳这部分劳动力。需要各级政府做好转出产业失业人员的安置工作，加强对失业人员的教育培训，尽快实现再就业。可以通过政府培训机构，或通过政府购买、减免税收、财政补贴等措施，引导企业、中介组织对失业人员进行培训。

提升承接地的产业吸纳力。北京的减量发展是在全国产业转移的背景下进行的，应以京津冀协同发展为基础推进产业转移。要强化承接地的基础设施投入，推动优质公共服务资源的集中疏解，缩小京津冀区域内部的公共服务落差；完善产业配套设施建设，为退出企业和承接地搭建沟通交流平台，不断提升环北京周边地区的产业承接能力。加快环北京周边地区产业园区的升级改造，提升园区企业入驻数量。通过核心企业带动、配套产业吸引及园区整体推进等方式，促进上下游产品和配套服务集中布局，增强产业关联，促进产业聚集；给予一定的政策和资金支持，促使承接地最大化地满足迁移企业的各项要求。

（本文是北京市属高校高水平教师队伍建设支持计划“长城学者培养计划”资助项目“新型城镇化与产业集聚：格局、过程与机理”〈项目编号：CIT&TCD20180336〉）

（作者：安树伟，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授；孙文迁，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院博士研究生）