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汪三贵:中国扶贫绩效与精准扶贫(2)

2.扶贫开发的主要政策

1983年实施的扶贫移民搬迁。当时,我国针对“三西”地区严重干旱缺水和当地群众生存困难的情况,探索实施“三西吊庄移民”扶贫,帮助当地群众摆脱贫困,开启了扶贫移民搬迁的先河。

1985年实行的以工代赈。以工代赈,就是由政府在农村投资兴建基础设施,贫困人口参加工程建设获得劳务报酬,以此取代直接救济的一种扶贫政策。这一政策既能改善贫困地区的生产生活条件,如交通、水利等,又能充分利用贫困人口劳动力,增加他们的收入。

1986年实行的贴息贷款、财政发展资金。贴息贷款是针对贫困地区和贫困户发展生产提供的一种有补贴的政策性贷款。这种贷款由国家或银行补贴利息,所以利息很低。比如,现在的扶贫贴息贷款。它是针对贫困户提供的一种额度最高5万元、期限最长3年的小额贴息贷款,而且到期只需归还本金即可。财政发展资金,现为财政专项扶贫资金,是专门用于扶贫的资金。目前,财政部已累计下达2020年中央财政专项扶贫资金1396.36亿元。

1986年实施的科技扶贫、社会扶贫。科技扶贫,简单地说,就是应用科技的力量发展致富产业,加快贫困地区发展。社会扶贫,主要是政府动员、倡导和部署社会力量参与扶贫开发。1986年,我国启动了中央和国家机关定点扶贫工作,更有社会各界爱心人士、企事业单位、社会团体始终为中国扶贫开发事业默默贡献力量。

1995年推出的国家贫困地区义务教育工程,旨在帮助贫困地区加快实施普及义务教育,促进当地人民群众脱贫致富。

1996年试点的小额信贷。这种贷款方式由国外引进,有别于贴息贷款,它强调的不是贴息,而是要让贫困户更容易得到贷款。

2001年推行的整村推进。这是一种以贫困村为对象,以增加贫困群众收入为核心,以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点,以促进经济社会文化全面发展为目标,整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的扶贫开发工作方式。

2004年开展的劳动力培训转移、产业化扶贫。劳动力培训转移,通过对贫困地区的农村富余劳动力进行职业技能培训,提高他们的素质和技能,使他们在发达地区或是非农产业中有就业机会,有更好的收入,以此加快脱贫。产业化扶贫,以市场为导向,以经济效益为中心,以产业发展为杠杆的扶贫开发过程,是促进贫困地区发展、增加贫困户收入的有效途径。

2004年推进的国家西部地区“两基”攻坚计划。这是我国扶持西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲,提高国民素质,缩小东西部差距,促进当地经济发展和社会进步的一项重大举措。

2006年推行的贫困村村级发展互助资金。它由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金,以及贫困村内农户以入股方式投入的自有资金组成。在贫困村内实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”管理模式,着力缓解贫困户发展生产所需资金短缺问题,推进贫困村和贫困户可持续发展。可以说,这是小额信贷的一种。

2007年实施的农村低保。农村低保,即农村居民最低生活保障,是我国针对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,如丧失劳动能力的,推出的生活保障制度。

2011年实施的片区开发。2011年,我国确立了14个集中连片特困地区,如燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区等。并且,加大投入和支持力度,从基础设施、生态建设、产业发展、公共服务等方面改变这些连片特困地区的面貌。

2013年实施的精准扶贫。这是一项重大的扶贫政策,包括很多内容和举措。我们会在后面详细介绍。

总的来说,改革开放40余年来,我国实施了一系列有针对性的扶贫开发计划和项目,其中很多经过不断改进一直延续至今。

三、中国扶贫开发的两大阶段

中国的扶贫开发根据扶贫对象可以分为两个阶段,一是从1986到2013年的区域扶贫开发阶段,二是从2014年至今的精准扶贫阶段。

(一)第一阶段:区域扶贫开发

1.区域扶贫开发的对象

区域扶贫开发,顾名思义,以贫困地区为扶贫对象。1986年,我国成立了国务院扶贫开发领导小组,确立了以贫困县为单位进行扶贫开发的工作重点,并确定了331个国家级贫困县。1994年,国家把这一名单增加到592个,到2011年又增加到832个。也就是说,到2020年实现脱贫摘帽的贫困县是832个。在这一过程中,虽然有过贫困县退出,但总的趋势是只增不减。可见,从开始大规模扶贫以来,我们就把贫困县作为主要扶贫开发对象,并且一直延续到现在。

2001年,国家出台了《中国农村扶贫规划开发纲要(2001-2010)》,进一步将贫困村作为扶贫对口单元,并在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫对象。这里,国家的扶贫对象是贫困县和贫困村。2011年,国家在新的扶贫开发纲要中提出,要将连片特困地区作为扶贫开发的重点对象,并在全国确立了14个集中连片特困地区。

在这一阶段,我国以大大小小的贫困地区为扶贫对象,从县到村,再到集中连片特困地区,开展深入的区域扶贫开发。

2.区域扶贫开发的成效

区域扶贫开发是以推动贫困地区发展、缩小区域相对差距带动贫困人口脱贫为目标,也因此取得了显著的成效。

从主要经济指标来看,贫困地区在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。以《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间(1994年-2000年)为例,国家重点扶持的贫困县(592个)农业增加值年均增长7.5%,高于全国7.0%的年均增长速度;粮食产量年均增长1.9%,是全国平均增长速度(0.6%)的3.2倍;农民人均纯收入年均增长12.8%,比全国农民人均收入的增速高2个百分点。2001年-2010年,国家将扶贫开发的重点转变为既扶县也扶村,带动贫困村农民人均纯收入的年均增长速度比全国农村高3个百分点。

除此之外,贫困地区居民的生产生活条件也在不断改善。比如,在基础设施和服务设施变化方面,村村通公路、通电、通电话,村村能收看有线电视、能上网。国内外专家的研究表明,1986-1995年,扶贫投资使贫困县农民人均收入增长速度比同一地区的非贫困县快0.9%-2.2%,投资回报率达到11.6%-15.5%。

总体而言,几十年来区域扶贫开发通过推动贫困地区的经济增长,在一定程度上促进了中国大规模减贫进程,同时也减缓了区域差距的扩大趋势。

责任编辑:赵苇校对:叶其英最后修改:
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