【2020-08】京津冀协同:聚焦三大都市圈

【2020-08】京津冀协同:聚焦三大都市圈

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445(2020)08-0059-07

京、津、冀是北京市、天津市、河北省的简称,历史上曾经属于一个省,经济上难以分割,文化上更是一脉相承,故将京津冀作为一个区域的代称,有时谓之京津冀地区,有时指京津冀城市群。2014年2月26日,习近平总书记提出京津冀协同发展国家战略。2015年,《京津冀协同发展规划纲要》获得中共中央、国务院批准。5年来,京津冀协同发展取得了很大成效,但仍存在一些问题需要解决,一些难点和挑战需要突破。本文从取得的成效切入,分析存在的问题与挑战,提出重点突破的路径与对策。

京津冀协同发展的成效

京津冀协同发展重在协同,消除行政壁垒,加强经济联系,推进规划、交通、市场、产业、公共服务一体化,生态共保,环境共治等,《京津冀协同发展规划纲要》推出之后,各个领域都取得了重大进展,成效显著。北京市的非首都功能疏解、产业转移有序展开,人口快速聚集的势头基本遏止,生态环境有效改善。

经济联系不断加强。首先,各地的对外经济联系总量均有所提高。根据测算,2010年以来京津冀经济联系比较紧密的地区主要集中在北京以东,北京与天津、廊坊的空间联系最为密切,与河北其他地市的关联度次之。核心城市北京的对外经济联系总量最大,天津、石家庄依次位列二、三,张家口、秦皇岛、衡水等市的对外经济联系总量相对较低。密切的经济联系是京津冀协同发展取得一定进展的有力证明,各市对外经济联系总量的提高既是各市经济社会不断发展的结果,也体现了各市对外联系与提供生产服务的能力。其次,河北省与京津两市在经济社会领域的联系逐渐增强。河北农业优势突出,主要农产品产量居全国前列,在京津持较高市场占有率。目前,环京津地区已建成一批服务京津需求、具有产业链延伸性质的工农业产品加工配套供应基地和连锁市场。同时,河北还是京津重要的劳务输出地、建筑装饰材料等工业产品供应地,对京津经济发展具有重要的支撑作用。

产业协同取得一定进展。京津冀三地政府积极推进产业升级转移承接工作,建立“2+4+N” 产业疏解空间载体和平台,生产力布局结构不断优化,生产要素流动更加通畅,产业专业化分工程度不断提高。通过共建高科技园区等形式,大力推动创新链、产业链、资金链、政策链等方面的深度融合。京津共建滨海—中关村科技园、京津合作示范区,京冀共建曹妃甸协同发展示范区、雄安新区中关村科技园,津冀共建涉县天铁循环经济示范区。北京非首都功能有序疏解,同时河北和天津积极承接北京的产业转移,三地产业定位与分工日渐明晰。2014—2018年,河北省共承接北京市转入的产业活动单位3860个,其中,承接租赁和商务服务业单位1202个,占全部产业承接活动单位的31.1%;承接信息服务类、科技服务类单位748个,占全部产业承接活动单位的19.4%,与京津共建各类产业园区和产业基地120个,引进京津资金占全省同期引进外省资金的一半以上。

交通一体化水平显著提高。2014年以来,京津冀交通基础设施建设快速推进,城市群交通一体化水平显著提高,“轨道上的京津冀”初具规模。铁路建设方面,以京津、京石邯、京唐秦为主轴的铁路网络格局基本形成,三地主要城市间的城际铁路正加紧建设。公路建设方面,“断头路”问题得到明显缓解,2014—2018年,三地公路里程增加1.4万公里,高速公路里程增加1674.5公里,首都地区环线高速公路全线贯通,串联廊坊、张家口、承德等节点城市,推动三地交通运输能力和服务现代化水平不断提升。港口和机场建设方面,北京大兴国际机场投入使用,天津滨海国际机场新增航线26条,天津港、唐山港、沧州港合作力度不断加强,港口物流和服务水平显著提升,2019年,天津口岸进出口总额13845.06亿元,其中来自京冀的货物比重达到32%,比2018年提高1.8个百分点。同时,河北自贸试验区大兴国际机场片区挂牌,标志着京津冀在民航领域以及临空经济合作方面取得了新的重大进展。

北京非首都功能有序疏解。为有效解决北京“大城市病”问题,北京市按照政府引导与市场主导相结合的原则,通过行政和经济等一系列手段“控增量、调存量”,首先对一般性制造业、物流基地和批发市场、部分教育和行政事业单位等四个领域作为疏解重点进行疏解转移。2014—2018年,北京市疏解一般制造业企业累计2648家,累计疏解提升贸易市场581家、物流中心106个,仅2019年前11个月,北京退出一般制造业企业399家,疏解提升市场49个,疏解关停物流中心16个。其次,北京市人口调控初见成效。2014年以来,伴随着北京非首都功能疏解,北京市常住人口增速逐年下降,2014年北京市常住人口为2151.6万人,2015、2016年分别净增长18.9万人、2.4万人,2017年比2016年减少2.2万人,2018年较上年又减少16.5万人。再次,北京城市副中心建设稳步推进,北京市委、市政府及委办局顺利搬迁至副中心办公区。雄安新区各项工程进展顺利,在办公用房建设、交通和基础设施、公共服务配套、生态环境美化等方面统筹推进,为承接北京非首都功能疏解转移创造有利条件。

生态环境治理取得初步成效。京津冀地区是国内环境问题较为突出的区域。近年来,京津冀积极实施绿色发展、可持续发展战略,三地在生态环境联防联控方面取得了较大突破,签订了《“京津冀”水生态环境治理合作共建框架协议书》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》等环境共治方面的协议,合力推进水资源保护、大气污染联防联控、绿色廊道和生态屏障建设,生态建设和环境保护取得初步成效。2014—2018年,京冀生态水源保护林累计增加50万亩,北京、天津和河北优良水体比例分别提高32%、15%和8%,PM2.5平均浓度分别下降40.6%、37.3%和41.1%。2019年,北京市平均优良天数比例为65.8%,同比上升3.6个百分点,PM2.5浓度、二氧化硫浓度分别为57微克/立方米、15微克/立方米,同比下降1.7个百分点、16.7个百分点。生态涵养与节能减排方面,张承地区不断提高植树造林强度,2018年张家口林木绿化率已达到50%,京津冀及周边地区联合查出“散乱污”企业17.6万家。

京津冀协同发展面临的问题与挑战

京津冀协同发展战略实施以来,区域发展差距逐渐缩小,但经济落差依然较大、空间结构不合理、中心城市辐射力不强、资源环境约束趋紧、交通体系有待进一步完善等问题依然是制约京津冀协同发展的症结所在。

经济发展落差依然较大。京津冀经济发展差距主要表现为河北与京津二市的差距较大。京津冀三地经济要素分布不平衡,产业基础与发展方式存在一定差异。北京和天津两个直辖市在经济要素的集聚方面优势明显,经济要素尤其是各类人才纷纷向两市集聚,导致经济分化。2019年,京津冀共实现地区生产总值84580.08亿元,比2010年增长了近一倍,其中北京、天津和河北三地的地区生产总值占京津冀的份额分别为41.8%、16.7%和41.5%,京津二市的份额继续上升,河北省所占比重继续下降。从人均水平来看,2010—2019年,北京、天津和河北三地的人均地区生产总值分别由73856元、72994元和28668元提高至164243元、90306元和46239元,其中,河北省人均地区生产总值占北京的比重由38.8%下降至28.1%。从居民人均可支配收入来看,2010年,河北城镇居民人均可支配收入和农民人均可支配收入相当于北京的55.9%和59.1%、天津的66.9%和50.5%,2019年则分别相当于北京的48.4%和53.1%、天津的77.5%和62.0%。

空间结构有待优化。经济总量与人均收入水平两个方面的差距造成人才向市场规模更大、人均收入更高的京津二市集聚,是京津冀城镇体系不合理、人才分布不平衡的内在原因。首先,京津冀城市结构不合理,城镇体系存在断层。京津冀有北京和天津两个超大城市,缺少人口500—1000万规模的特大城市,大中城市数量也较少。2018年,河北各市中心城区人口在100—500万的城市只有5个,人口在300—500万的城市很少,而长三角除上海、南京、杭州外,其他各市中心城区人口在100—500万的城市有8个,其中人口在300—500万的城市有2个。大城市过大、小城市过小、中等城市发育不良的问题在京津冀地区十分突出,直接后果则是京津两市所出现的产业过度聚集、产业和产业链因为找不到适宜的发展环境而无法向周边地区扩散,构建跨区域产业链和创新链难度较大,导致河北各市与京津两地在发展上相互脱节,区域差距持续扩大。其次,北京、天津人口流动加快,河北各市对人口集聚能力不足。2010—2019年,京津冀总人口由10455万人增长至11308万人,其中京津两市人口占比由31.19%上升至32.86%,河北11个地级市中,只有石家庄、唐山、廊坊、秦皇岛4市为人口净流入地区,邯郸、保定、邢台等市流出人口较多。经济活动和优质公共服务过度集中在京津两市特别是北京中心城区,导致北京的“大城市病”难以治愈,城市交通日益拥堵,房价居高不下。

中心城市辐射功能有待增强。中心城市的辐射带动作用对一个区域的可持续发展至关重要。一般而言,都市圈以经济首位度较大的中心城市为核心,以中心城市的辐射距离为半径,中心城市与周边存在密切的经济联系和分工合作关系,并且同时存在极化与辐射扩散两种效应。中心城市的辐射带动力大小既取决于其辐射能力的强弱,也取决于周边城市承接产业转移能力的强弱。在不同的发展阶段,中心城市的辐射带动方式不同。京津冀的人口和经济首位度都呈上升趋势,表明首位城市对人口和经济的集聚程度都在提高,核心城市的人口和经济增长快于周边城市。在河北省各市中,2010—2019年地区生产总值在京津冀占比出现上升的只有廊坊市。这在一定程度上表明,京津冀城市群仍处于单核心集聚阶段,扮演增长极角色的主要是北京,另一个核心城市天津的辐射带动作用有限,加之河北各城市与北京的发展落差过大,中心城市的辐射带动作用更加不足。

生态环境问题依然较大。目前,京津冀可持续发展与生态环境之间的矛盾依然尖锐,大气污染防治工作十分艰巨。近年来,京津冀及周边地区PM2.5、PM10和NO2等多项大气污染排放物始终超过国家标准。2019年,京津冀及周边地区优良天数平均比例53.1%,与长三角地区76.5%的水平相比还有较大差距,环境空气质量较差的后10名城市中京津冀占有4个,其中北京优良天数比例为65.8%,上海优良天数比例为84.7%。多年来,河北张家口、承德等地区为京津提供了丰富的水源,但上下游之间生态补偿机制仍不健全。生态建设是一个系统工程,目前京津冀三地开展的生态补偿多以项目形式进行,没有形成长效机制,补偿标准也缺乏动态调整机制,跨行政区的生态环境协同治理和管控还有待完善。

交通体系需要进一步完善。京津冀的轨道交通网络功能层次不完善,缺乏能够支撑都市圈和城市群的多层次、大容量、高效率的轨道交通系统。首先,京津冀内部城际交通网络有待完善。北京作为我国高速铁路网络的核心节点,与周边地区未建立起完善的交通网络。目前,京津冀仅建成京津城际铁路和津保城际铁路两条线路,京石、京唐、京霸等城际铁路尚未建成。其次,北京中心城区与周边地区通勤交通方式单一。北京人口分布呈圈层向外拓展,全市有超过一半常住人口聚集在五环外,导致通勤时间长、高峰期城市道路交通压力大。再次,京津冀地区交通站点利用率差距较大。一是航空运输发展呈现出不平衡的“马太效应”。2019年,首都机场旅客吞吐量突破1亿人次,天津滨海机场旅客吞吐量2440万人次,石家庄正定机场1192万人次,导致北京首都机场过度拥挤,天津滨海机场和石家庄正定机场的航空资源却处于闲置状态。二是海上通道建设布局不合理,区域内秦皇岛港、唐山港(京唐港和曹妃甸港)、天津港、黄骅港等不仅相距很近,并且其规划定位都是向着高效益的综合性港口发展,港口功能存在一定重复现象。

协同发展新的着力点:规划建设三大都市圈

优化空间布局、建设现代化都市圈是实现京津冀协同发展、建设世界级城市群的主要着力点。都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心,以核心城市的经济辐射距离为半径,形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域。核心城市规模越大,其辐射范围越广。一般来看,城区人口规模在1000万人以上的,辐射半径可达200公里。京津冀包含北京和天津两个超大城市,已形成首都经济圈和天津都市圈,两个都市圈的边界相互耦合,辐射方向各异,但两大都市均难以对冀中南地区形成较强辐射。因此,以石家庄为核心将形成一个都市圈,辐射带动冀中南地区,与首都经济圈和天津都市圈形成互动关系,成为京津冀协同发展的新的动力源。

首都都市圈。国家“十二五”规划纲要中明确提出打造“首都经济圈”,推动京津冀一体化发展。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》也指出,特大城市要适当疏散经济功能和其他功能, 推进劳动密集型加工业向外转移,加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享,推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。首都都市圈以北京为核心,作为超大城市其辐射半径可达200公里,范围可达保定、廊坊、张家口、承德的中心城区,可谓之“1+4”。规划建设首都都市圈,不仅可以有效缓解北京由于功能过度集聚而带来的城市问题和社会问题,实现首都城市综合服务功能提升和区域可持续发展,而且有利于北京充分发挥首都优势,增强对周边地区的辐射带动能力,将产业链条延伸至保定、廊坊、张家口和承德,辐射带动周边地区共同发展。北京市要围绕“四个中心”功能建设,把非首都功能疏解转移到周边城市和城镇。北京市行政中心功能转移到北京城市副中心,北京城市副中心不仅要承载行政功能,还要发展商贸服务业和科教文化产业,增强就业居住功能。消除行政分割,消灭断头路。保定市借势雄安新区的发展,最有希望发展成为首都经济圈的副中心城市,应打造产业发展平台,承接北京的产业转移。其经济发展应与雄安新区对接并错位发展,成为雄安新区建设的依托并服务雄安。未来将成为雄安新区的一个城市组团,和雄安共同建设成为人口超过500万人的现代化国际大都市。保定下辖各县应紧紧抓住雄安新区建设的机遇,发展县城和特色小镇,发展都市农业和特色产业。廊坊市在京津发展轴的中心点,既能够接受北京的辐射,也能够接受天津的辐射。应借助北京市的功能疏解和产业转移,发展现代制造业、批发物流业、休闲康养业等,成为首都经济圈的重要支点和京津发展轴上不可忽视的重要节点。张家口市位于北京的上风上水区,张家口市的生态环境对北京市具有直接的影响。张家口应抓住冬奥会和高铁开通的机遇,围绕都市做文章,发展休闲旅游康养业,规划建设特色小镇,建成北京市的后花园。承德市西与张家口市为邻,南与北京市接壤,具有与张家口市相同的区位,不仅是北京市的水源地,也是天津市的水源地,生态环境保护是重中之重。生态优先、绿色发展是其未来的主基调,休闲旅游康养应作为主导产业。应借助京沈高铁的开通,加强与北京市的经济联系。

天津都市圈。天津市位于北部沿海,是我国北方地区的经济中心和综合性港口城市,产业基础非常雄厚,现已形成石油和海洋化工、装备制造、电子信息、生物技术与现代医药、新能源、新材料等支柱产业,在电子通信、汽车制造方面具有一定的竞争力。天津都市圈以天津为核心,范围包括沧州、廊坊、唐山、秦皇岛,也是“1+4”,辐射半径150—200公里,与首都经济圈相耦合。天津最大的优势是港口。滨海新区依托港口发展起来,成为中国北方沿海地区的经济增长极,经济总量已占到天津市的一半左右。天津市着力建立和完善与北方经济中心相适应的现代金融体系,培育和发展区域性金融市场,实现工业与金融、商贸、物流等服务业的良性互动。需要加强与东南部沧州市的合作,加强与东北部唐山、秦皇岛市的合作,尤其是港口之间的合作,加快构建海陆空立体联运体系和快速物流集散网。加强与西部廊坊市的合作,尤其是武清和永清,借助大兴机场的运营,与廊坊实现同城化发展。推动交通基础设施互联互通,强化创新驱动和产业对接,不断提高天津都市圈在京津冀协同发展中的辐射和带动能力。唐山市应在港口发展的同时加快产业的发展。沧州市应加强与天津市的合作,尤其是港口之间的合作和产业链的对接。秦皇岛市拥有自己的腹地,但由于自身体量小,辐射力不强,只能借助天津和北京,提高对要素的吸纳能力和城市竞争力。

石家庄都市圈。京津冀协同发展的重要任务是提高河北的整体发展水平,缩小与京津的发展差距。北京到河北省的南部边界近500公里,天津也有400多公里,难以辐射到河北南部。河北省会石家庄地处冀中南,距离北京300公里左右,区位优越,腹地广阔,有一定产业基础,是河北省综合实力最强、发展潜能最大的城市。2018年,城市人口接近300万,2019年,城市人口超过300万,跻身于都市之列,应以石家庄为核心,规划建设石家庄都市圈,辐射范围北到定州、南到邢台、邯郸,东到衡水,也是“1+4”。邯郸有自身的腹地,是晋冀鲁豫交界地区的龙头城市,但与石家庄距离150公里,随着两市城市规模的扩大,经济联系会不断增强。石家庄市应积极发展以信息、金融、会计、咨询为代表的现代服务业,发展需求潜力大的物流、旅游、教育、文化、体育等新兴服务业,提高服务业整体水平,规划建设正定新区,将其培育成为支撑石家庄发展的新的经济增长极,增强产业承载力和对人才的吸引力。同时,完善综合交通运输体系,提高公共服务和社会管理水平,促进人口、产业和各类要素向石家庄集聚,使石家庄尽快发展成为经济规模较大、辐射带动作用较强的国际大都市。衡水、邢台、邯郸、定州等城市立足于本地资源优势和产业基础,加大技术改造力度,加快工业信息化进程,大力发展循环经济,改造提升钢铁、建材、化工等传统产业,增强医药、机械装备、食品、纺织服装等优势加工制造业的核心竞争力,培育发展生物技术与新医药、电子信息、新材料等高新技术产业,不断提高对人口和经济要素的集聚能力。

促进京津冀协同发展的对策建议

当前,京津冀协同发展已经进入到关键阶段。一些战略举措如建设北京城市副中心、雄安新区建设、北京冬奥会、北京市制造业企业向河北等地转移、一体化交通体系规划和通州与廊坊北三县一体化发展规划得到国务院批准,目前迫切需要健全完善协同发展的机制,推出新的举措和政策。

优化空间布局,聚焦三大都市圈。津冀缺乏具有“二传手”功能的城市,城市群内城镇等级存在断层,不利于产业的传导和构建完整的产业体系,因此优化空间布局是京津冀协同发展的重点任务及方向。进一步提高首都北京对周边地区的辐射带动作用,将北京建设成为具有全球影响力的世界城市,引领京津冀世界级城市群建设。加快天津经济中心的建设,促进金融、商贸、会展、科技、信息、文化教育等服务业发展,使天津成为信息汇集、商贸兴旺、人才集中的区域性经济中心。加强石家庄的经济发展水平,提升其对人才等经济要素的集聚能力,使之尽快成为京津冀的第三极。促进首都经济圈、天津都市圈和石家庄都市圈互动发展,不断加强区域合作,同时充分把握雄安新区建设这一历史机遇,推动雄安新区高标准建设、高效能管理、高质量发展,打造北京市的“反磁力中心”,并防止出现新的“虹吸效应”,促进京津冀协同发展迈向更高水平。

转变经济发展方式,缩小区域发展差距。京津冀地区的发展差距主要表现为河北与京津的差距较大,河北各市综合实力普遍不强,经济结构不合理。一方面,河北应加快转变经济发展方式,积极发展低碳产业、特色产业,促进高技术、高附加值产业的发展,提高城市发展水平,增强各城市经济活力,提高经济效益,实现人口数量、经济活动和用地相匹配,城市规模同资源环境承载能力相匹配;另一方面,河北应依托现有产业基础,打造京津冀产业协作发展平台,改善投资环境,吸引产业聚集,创造更多的就业岗位。将北戴河新区、曹妃甸新区、渤海新区、冀南新区、正定新区等作为河北省在京津冀协同发展中的着力点,作为促进京津冀协同发展的重要举措。通过国家的支持,将其培育成为新的经济增长极,全面缩小河北与京津的发展梯度。

加强基础设施建设,完善京津冀交通体系。建立交通网络体系应当成为京津冀协同发展的先导和突破口。整合城际公路交通和城市道路交通,积极推进大运量的城际快速轨道交通建设,为核心城市有机疏散和要素重新集中创造条件。一是进一步改善京津冀城际之间的交通联系,尤其是消灭北京、天津与周边市县的“断头路”,减轻北京中心城区的交通压力。二是以加强沿海经济带交通联系为目标,形成纵贯南北的综合交通体系,充分发挥高铁建设带来的辐射效应,使经济辐射传导路径更加顺畅。三是加强航空港、港口之间的分工与协作,完善航空港、海港合作机制。促进天津港、秦皇岛港、唐山港、沧州港的合作,加强港口后方铁路、公路、空运、水运建设,形成综合性、多功能的现代化交通运输体系。

健全生态补偿机制,协同治理环境污染。对京津冀地区污染物排放总量进行联防联控,实施重点流域综合整治,加快生活污水处理设施建设,构建点、线、面相结合的都市圈生态环境防护安全网。一是构建京津冀污染协同治理机制。建立健全信息通报、环境准入、企业监管、生态修复等一体化的跨界生态环境污染综合防治体系,联合制定跨界河流综合整治和生态修复规划,构建大气污染联防联控机制,建立统一区域空气质量监测体系和大气污染预警应急机制,共享污染源监控信息。二是建立健全生态补偿机制。建立生态补偿专项基金,推动京津两市为冀北建立以循环经济为导向的产业体系提供技术支持,在生产性服务业、科技信息、市场流通、人才资源、高新技术等方面加强对周边地区的辐射带动作用。根据实际情况逐渐提高京津两市对冀北地区在植树造林、水资源输送等方面的补偿标准,使京津冀生态补偿机制常态化、长期化。三是推进环保基础设施共建共享。鼓励京津冀内部跨界区域打破行政区限制,统筹规划、合理布局,共建共享污水处理设施和污泥处置设施,实现管网互联互通,共建生活垃圾处理厂,全面深化危险废物环境管理制度,消除危险废物跨行政区域转移障碍。

打破行政区划限制,建立利益共享机制。加快改革创新步伐,破解行政壁垒和制度障碍,促进生产要素自由流动。建立超越三方行政权力的高层次协调机构,主要负责京津冀发展规划的编制、各地区重大利益的协调、统筹协调区域合作和区域经济一体化战略决策与政策制定。建立三地的利益共享机制,在基础设施共建共享、生态环境工程建设与产业布局调整等方面寻找各方互惠互利的切入点,如通过建立财税利益分配机制推进跨区域项目合作,推广“飞地经济”模式,通过改善区域交通运营管理机制,协调城际客运系统、市郊通勤系统及其地方公共交通系统之间的衔接,通过建立医疗保险共享机制、人才科技合作机制等提高京津冀地区公共服务均等化水平。

[参考文献]

[1]肖金成,马燕坤.京津冀空间布局优化与河北的着力点[J].全球化,2015(12).

[2]张晋晋,安树伟.北京城市辐射带动力的测度与提升研究——与上海市比较的视角[J].领导之友,2017(3).

[3]安树伟.京津冀协同发展战略实施效果与展望[J].区域经济评论,2017(6).

[4]国家发改委国土开发与地区经济研究所课题组.京津冀区域发展与合作研究[J].经济研究参考,2015(49).

[5]肖金成.打造京津冀区域发展新亮点[J].中国投资,2016(7).

[6]肖金成,马燕坤,张雪领.都市圈科学界定与现代化都市圈规划研究[J].经济纵横,2019(11).

[7]Zipf,G.K.,The P1 P2/D hypothesis: On the intercity movement of persons. American Sociological Review,Vol.11, No.6,1946.

(作者简介:肖金成,中国区域科学协会理事长,中国社会科学院研究生院博士生导师;李博雅,北京物资学院经济学院讲师)

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
0