北京养老服务要破解五大难题

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）03-0079-04

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。按照党的十九届五中全会“以推动高质量发展为主题”的总体要求，养老服务高质量发展是实施积极应对人口老龄化的内在要求和关键环节。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实施积极应对人口老龄化国家战略的第一个五年，是养老服务高质量发展的战略机遇期。北京市养老工作从打基础阶段转变到谋发展阶段，需要把握新阶段、新特征、新问题，提出新举措，推动养老服务向着更高质量、更为均衡的目标发展。

超大城市养老服务工作的探索与实践

近年来，北京市全面贯彻落实习近平总书记关于大城市养老工作的重要批示精神，深化“放管服”改革，围绕“保基本、优体系、通堵点、强管理”的目标，不断探索和完善超大城市养老服务模式和体系。

保基本。老年人基本养老服务制度不断完善。发放养老助残卡，确保符合要求的老年人便捷精准享受社会优待、社会福利、社会优惠等政策与服务。2017年10月16日起，“北京通—养老助残卡”实现京津冀异地刷卡支付，在异地养老的京籍老人同时享受异地养老补贴。出台全国首部居家养老地方性法规《北京市居家养老服务条例》，出台《北京市老年人能力综合评估实施办法（试行）》，《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》等，建立针对经济困难、高龄、失能老年人的补贴津贴制度，为发放养老服务机构运营补贴、实施政府购买服务项目等提供政策依据。

优体系。“三边四级”“就近精准”养老服务体系持续深化。为解决老年人就近养老服务需求，北京市近些年着力构建“三边四级”“就近精准”养老服务体系，“十三五”期间从无到有建设297个养老照料中心、1005家养老服务驿站，全市养老床位达到10.8万张，养老服务商超过2万家。

通堵点。探索破解养老服务“堵点”的相关路径。出台关于加强养老人才队伍建设的意见，开展养老护理职业体系改革试点，全面提升养老服务人才专业化、职业化水平。深入推进“医养结合”，养老机构医疗服务覆盖率达到100%。取消养老机构设立许可，深入推进“放管服”改革。编制《北京市养老服务设施专项规划》，实施新建社区配建养老服务设施等系列办法。

强管理。加速推动养老服务管理标准化、规范化，推进养老服务标准化建设。2019年发布全国首个居家养老服务系列标准《北京市居家养老服务系列规范》（即“北京居家养老服务地方标准”），涵盖了居家养老服务中普遍涉及的助餐、助医、助洁、康复等服务。规范养老服务机构政府监管，出台全国首家养老服务机构综合监管办法，优化营商环境，强化属地监管责任。2019年率先在全国发布了《北京市养老服务行业诚信自律公约及实施细则》，为提升养老行业诚信自律建设奠定坚实基础。

发展养老服务亟待突破的五大困境

监管之困。监管机制面临新症旧疾双重挑战。一是监管新症。取消养老机构设立许可是深化“放管服”改革的重大举措。实施备案制后，未强制要求在其他部门注册的养老机构到民政部门备案，同时，市级和区级民政部门信息互通滞后，相关政府部门之间注册、监管信息互通不畅，导致民政部门对新成立的养老服务机构信息不能及时掌握，事中事后监管难度加大。另外，养老服务机构作为新冠疫情的重点防控领域和场所，“应急”监管措施如何转为规范化、科学化、人性化的“平时”监管机制是亟须研究的重点。二是监管旧疾。养老服务机构面临多头监管，不同监管部门的检查要求不同，相关政策制度也不尽一致，影响了监管的规范化和权威性。

标准之困。养老服务标准化的制定和执行与实际脱节。北京市从2014年开始陆续发布多项养老服务相关地方推荐性或强制性标准。据调研，养老服务标准仍存在不符合实际需求的问题，将以往针对服务机构的建设要求和标准搬到养老服务业，会出现针对性不足、不符合实际需求的情况。同时，养老服务机构落实相关标准方面也存在困难，如缺乏政府指导意见而忽视推荐性标准；缺乏地区政府的配套支持而难以落实标准；行业标准在短期内更新换代提高了改建成本等。

用地之困。养老用地政策不明确、难落实。一是农村集体经营性建设用地发展养老的规划不明确。国家已明确鼓励利用集体建设用地发展养老服务设施，但要具体推进农村集体建设用地发展各类型养老服务，尚缺乏对用地规模、标准、布局及建设规范的具体规划，存在集体建设用地布局零散、建设无序、效率低下等问题，既不利于统筹农村养老服务设施建设结构，也不利于提升农村养老服务供给质量。二是腾退空间优先发展养老的政策难落实。北京市“疏整促”专项行动腾退空间优先用于养老的政策面临没有具体实施细则而无法落地的瓶颈，如存在部分存量建筑消防审批难过关，“一事一议”文件在实际实施过程中失去效力等问题。

活力之困。市场活力尚未有效激发。探索养老服务盈利模式的政策支持不足。目前养老服务业可推广的盈利模式尚未形成，缺乏龙头示范效应，疫情期间行业发展雪上加霜，以中小微企业为主体的养老服务市场，普遍面临运营成本增加、营业收入锐减的困境，养老服务业可持续经营面临挑战。有些养老服务机构为维持生存及可持续运营，尝试拓展服务对象和内容，探索全年龄人口的资源共享式经营模式，但面临政策限制与风险。如养老驿站的便利性使得全托长期护理成为盈利点，但目前驿站日间托养和短期照料的定位，影响驿站继续市场化。又如养老服务机构为社区老年人及其他年龄人口提供外卖餐饮服务时，虽受社区居民欢迎，但市场监督管理局等未出台养老机构外送食品的管理规定，在卫生标准、纳税标准及营业执照方面缺乏监管与许可。此外，养老服务市场环境脆弱。当前养老服务机构连锁化、标准化未成气候，市场对养老服务机构认可度相对较低。如社区嵌入式养老院的建设常遭遇社区居民的反对，认为“小区里面建养老院会占用公共资源和空间，影响居民生活”，养老服务机构亟须街道和社区的支持，争取社区居民接纳，才有机会深耕社区，但是很多街道和社区因为资金、人员支持等政策扶持力度不到位，在推进区域内养老服务发展方面受限。

管理之困。管理部门职责模糊、整合不够。养老服务相关部门的政策法规往往各自为政，政策空白或管理夹缝地带较多。如经营或承接适老化改造任务的企业反映，民政局、住房城乡建设委、规划和自然资源委和卫生健康委等部门对适老化业务“哪个都管又哪个都不管”，“老旧小区电梯加装好了，但是路面不适老”，企业无法有效联系到能够提供适老化改造资金支持的部门，也无法明确负责验收监管的部门，更无法与开展专业化配套的部门协调工作。管理部门与企业、消费者缺乏有效的信息对接平台，信息不对称无形中增加了企业与政府部门的有效沟通成本，政、企、消费者成为“最熟悉的陌生人”。

开创养老服务高质量发展新格局

新冠疫情防控常态化背景下，需要深刻把握构建新发展格局、扩大内需战略对养老服务提出的新要求，优化养老服务供给，促进养老服务消费，对拉动内需、扩大就业、推动经济发展具有重要现实意义。另外，“十四五”时期北京市养老服务面临超少子化和深度老龄化共存的形势。北京市已处于超低生育水平接近30年，处于超少子化社会20年。预测发现，“十四五”期间北京市常住出生人口将继续下降，北京市将在2022年进入深度老龄化社会（65岁及以上人口占比超过14%），2031年进入超级老龄化社会（65岁及以上人口占比超过20%）。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出要“打造高质量为老服务和产品供给体系”。全面提升养老服务品质，促进养老服务高质量发展，是面对新时代养老服务新形势和新挑战的必然要求，是提升治理体系和治理能力现代化的重要体现。

以数字技术赋能养老服务效率。党的十九届五中全会提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”养老服务实践中，一是加快建立数据共享机制，完善养老服务实时监管。利用数字技术实现跨部门互联互通，审批文件、监管文件等相关数据归集与共享，对养老服务供给情况进行全流程实时监管，实时获得养老服务的绩效反馈，降低跨部门调度、审批、监管、评估成本，切实提高养老服务供给品质。二是推动数据信息标准化，消除养老服务“信息孤岛”。建立政、企、消费者数字化对接平台，将市场反馈信息和公众需求信息等及时纳入政府公共服务决策，提高养老服务供给的精准化水平，做到企业有什么困难、群众有什么急盼，都看得见、看得准，全面提升企业创新动力，出台雪中送炭的优惠政策。针对养老服务的新情况新需求，如老年人线上娱乐、社交、消费习惯养成，对家庭医生、上门服务需求增加，电商网购、在线服务等新业态在新冠疫情期间作用凸显等，采取更加积极有效的举措，提供强有力的政策支持，根据养老服务的实际需求调整服务供给，加快“互联网+养老”信息化建设，推进养老服务业线上线下融合发展，提高老年服务科技化信息化水平。

以社区治理引领养老服务方向。鼓励养老服务机构融入社区治理，基层政府和组织以引导者、协调者与监督者的身份，鼓励养老服务供给主体融入社区治理，将养老服务理念从“以个人服务为中心”转变为“以社区平台服务为中心”。一方面盘活社区资源，改善社区环境，提升社区协同治理能力，缔结养老联合共同体；另一方面提高机构的社区居家养老服务的能力，赢得社区居民对机构的接纳与信任。可将为老服务作为基本公共服务项目纳入社区治理评估体系，通过刚性预期目标和措施安排，优化社区养老服务营商环境，让全社会建立起养老责任社会化、养老服务社区化的共识，为养老服务营造开放包容的人文环境。

以产业融合激发养老服务活力。建立老年技术创新平台，激发老龄产业活力。依靠创新平台，通过衰老理论的系统性基础研究，建立支持老龄科技产品研发和应用的标准体系，促进形成为老、适老、助老、养老的产品开发协同机制，形成“基础研究—技术开发—工程转化”的创新链条，发展健康食品业、保健品业、健身业、健康信息服务业、健康保险业、健康产品批发零售业、医药制造业、健康管理业等产业，打造健康产品全产业链展示中心，满足多层次多样化养老服务需求。

以政策保障释放养老服务潜能。完善养老服务用地支持政策。一是结合农村集体经营性建设用地入市试点，制定农村养老服务用地规划。结合2019年12月印发的《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，因地制宜出台农村养老服务设施用地规模、标准与布局原则，统筹并详细制定农村集体经营性建设用地发展养老服务业的规划方案，促进养老服务城乡一体化发展。结合农村集体经营性建设用地入市试点，出台发展养老服务业的试点方案。二是结合“疏整促”专项行动，盘活存量空间投入养老领域。在腾退空间方面，应摸清底数、做好分类，由政府相关部门联合制定腾退空间优先发展养老服务业的规划与政策措施；在利用现有闲置厂房、学校、社区用房等改造为养老设施方面，建立多个部门联席审批、验收机制，“简化审批手续、缩短审批时限、提供便利服务”；在通过招拍挂方式供应养老用地方面，一方面要确保公平、公正，鼓励多个市场主体竞争和参与，另一方面要将养老产业类型、服务标准或相关竞争主体从事养老领域的经历作为土地供应前置条件，避免有些竞争主体资金虽然雄厚，竞得土地但又无能力运营，造成土地资源浪费的现象。

（本文是北京市社会科学基金研究基地一般项目〈项目编号：18JDSRB006〉阶段性成果）

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[5]许源源，朱敏青.养老服务中多元合作供给的困境与出路——基于组织整合的视角[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2021，(1) .

（作者简介：闫萍，北京市委党校北京人口与社会发展研究中心，北京市委党校首都高端智库副教授；董亭月，北京市委党校北京人口与社会发展研究中心，北京市委党校社会学教研部讲师）