首都基层治理改革的实践逻辑

[中图分类号] D616[文献标识码] A[文章编号] 0529-1445（2021）03-0075-04

面向“十四五”，北京市委十二届十五次全会提出，要更加突出以人民为中心的发展，构建具有首都特点的超大城市基层治理体系。构建首都基层治理新格局，既是落实首都城市战略定位、建设国际一流的和谐宜居之都的根本举措，更是贯彻落实国家战略部署，提升首都治理体系和治理能力现代化水平的根本要求。

首都基层治理体制改革的成功实践

基层治理包含政权建设和社会建设两大重点任务，涉及政府内部条与块的关系、政府与社会的关系、政府与居民的关系、政府与市场的关系等复杂多样关系的调整。近几年来，北京市以党建为引领，按照改革创新、赋权增效、减负增能、多方共治的实践逻辑，推出一系列夯实基础、做实基层的改革举措，取得明显效果，使人民群众切身体验到了获得感、幸福感和安全感。

积极开展基层治理体制机制创新。建立党建引领“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”工作机制，打通服务群众“最后一公里”。建立区委、街乡党（工）委和社区党组织三级党建工作协调委员会工作机制，搭建区域化党建工作议事协调平台。建立资源清单、需求清单、项目清单“三个清单”配套制度，以及属地党组织和驻区单位党组织双向需求征集、双向提供服务、双向沟通协调和双向评价通报“四个双向”工作机制，引领基层各类党组织共抓基层党建、共商区域发展，基层治理的条块合力不断增强。

向街乡赋权。从2017年起，北京市开始街道乡镇管理体制改革，制定出台了《北京市街道办事处条例》，以“赋权、下沉、增效”为重点，推动重心下移、权力下放、力量下沉，赋予街道党（工）委规划编制、建设和验收参与等6项权力。职能部门派出机构逐步下沉到街乡，街乡城管执法队由区管改为以街乡管理为主的双重管理体制，街道作为执法主体可以直接开展执法。

探索构建简约高效的街道管理体制。北京市大力推动街道内设机构综合改革。明确了街道党工委和办事处党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6个板块111项职责清单。按照综合化、扁平化的原则稳步推进街道“大部门制”改革，整合相关职能设立综合性机构，推动治理重心下移。街乡干部担当“街巷长”“社区专员”等，为群众做好服务、解决难题。适当增加了街乡、社区（村）人员编制，不足部分采取区内调剂、市级补充的方式逐步充实到位，让基层有权、有钱、有人，办好群众家门口的事。建立了对街乡的统一考评，取消了区政府职能部门组织的对街乡专项工作考评，减轻了基层考评负担。

推动社区减负增能。从2015年起，北京市大力开展社区减负工作，梳理社区工作事项，完善工作清单，严格社区工作准入事项，从源头上减少不合理的下派社区事项。开展社区减负专项行动，依法取消市级部门下派的社区工作事项150项、评比达标和示范创建项目31项，需由社区开具的证明由15项减为5项。

引导社区多方共治。北京市制定了《北京市物业管理条例》和《北京市生活垃圾管理条例》，抓好两个“关键小事”，创建了“小巷管家”模式，实现社区议事厅全覆盖，开展“楼门院”治理，出台了《北京市政府购买服务指导性目录》，大力发展社区基金会，在街乡镇广泛建立社会组织孵化基地、社会组织联合会等，形成了一批有影响力的志愿服务组织和品牌志愿服务项目。2018年起，昌平回天地区开展“回天有我”社会服务活动，打造党建引领、多方参与、居民共治的大型社区治理样板。

提升基层治理水平需要关注的几个要点

首都基层治理体制改革成效显著，与此同时仍存在政权建设和社会建设不同步、做强社会建设与做好市场需加强、做实基层的配套法规制度体系需完善等问题，提升首都基层治理水平，必须抓住要点、扭住重点、把握关键，在解决矛盾问题上花力气，在做实做强做好上下功夫。

区域化党建水平需提高。虽然全市各区均建立了党建协调委员会，但很多街镇存在“开会只通报情况，没有协商议题”，与成员单位共建内容也还多局限于文体活动。基层党组织统领各类组织力度不够。对非公企业和社会组织党建工作抓手少，引导其参与辖区治理的方法不多。在职党员参与社区治理的积极性主动性不高。社区党组织组织开展的报到服务活动形式比较单一。社区党员年龄较大，面临后备力量储备不足的问题。

政府整体治理能力需提升。北京作为国家首都，中央党政军机关、大型国企总部、高校和科研院所以及各国使领馆、国际组织驻华代表机构和跨国公司总部聚集，各类资源和人才非常丰富。但是上述各类资源缺乏整合和共享，各类主体在基层交流和合作不够。基层政府掌握着有限资源，承担着无限责任，治理能力水平难以提升。政府管得过多、过细，服务和行政执法的规范化、标准化还有很大的提升空间。资源整合和信息共享的水平不高，“信息孤岛”仍然存在。政府供给与社区实际需求还存在错位的问题。

做强社会建设的制度设计需完善。基层人口结构复杂、流动性大，居民参与的广度和深度不够，居民公约、自治准则等未切实发挥作用。如何调动年轻群体参与社区治理的积极性，增强居民的获得感、归属感，是社区面临的现实课题。专业化社会组织仍然比较弱小，人员流动性大，自身造血能力不足，扎根社区开展服务的连续性、服务效果的稳定性不强。社区社会组织组织化、专业化程度较低，服务类型及对象较为单一，主要以文体类和志愿服务类为主，有些服务领域还是空白，对中青年社会主流群体服务比较缺乏。购买社会组织服务机制有待进一步健全，供需存在不匹配的问题。

服务管理的市场主体行为需规范。物业服务企业与水、电、气、热等公共服务企业的职责有待进一步明确。物业服务管理水平良莠不齐，镇街物业服务管理中心对物业服务企业监管的法律依据和技术保障不足，物业履约评价机制有待进一步完善。驻区企业服务社区意识淡薄，参与基层治理情况尚未纳入信用评价体系。

构建符合首都特点的基层治理新格局

加强和创新首都基层治理，要从完善首都基层治理体系入手，充分调动各方面力量，整合各方面资源，推动首都基层治理体系和治理能力现代化水平显著提升。

完善区域党建工作机制，把党领导的制度优势转化为治理效能。夯实街道社区党组织基础，选优配强街道党群工作力量，加强社区、小区、楼门院“领头雁”建设。通过社会服务活动、在职党员回社区报到服务等途径，发现社区优秀党员，建立社区党建后备人才队伍。开展党员分类教育管理，通过案例教学、现场教学、沙龙交流等形式多样的培训活动，提高党员服务群众的能力和水平。着力构建纵向到底、横向到边、条块协同、上下联动的基层党的组织体系，将党的政治优势、组织优势、群众工作优势转化为基层治理效能。大力推动党组织建在网格、小区（楼院）、楼门上，扩大党的群众基础。加快推进街道党群服务中心建设，着力做实“三项清单”“四个双向”机制，通过组织联建、党建联抓、党员联管、资源联用、活动联办、服务联手等方式，引导驻区单位重点围绕社区（村）治理短板，结合自身行业特色和专业优势，有针对性地开展服务，实现双向服务良性循环。完善在职党员报到服务监督管理、考核评价等机制，引导其发挥专长，围绕社区治理难题、居民诉求，贴近居民开展常态化服务，不断拓展报到服务内容，发挥党员先锋模范作用。着力完善社会组织和非公企业党建覆盖机制、队伍建设机制、监督评价机制、信息公开机制、规范建设机制等。重点打造社会组织和非公企业党建平台、党员先锋平台、服务引领平台、资源共享平台和家园共建平台，推动其成为党组织联系群众的重要平台、服务群众的重要力量。推动社会组织和非公企业党建与业务融合发展，实现党建从“嵌入”向“内生”发展。

深化街道乡镇管理体制改革，提高政府治理的整体性。聚焦解决“七有”“五性”突出问题，提升街道的统筹协调能力，深化“吹哨报到”改革，完善“接诉即办”工作机制，加强综合执法队伍建设、协管员队伍整合，让街乡镇抓好民生改善、人居环境整治、街区更新、社区治理等工作。加强基层政务服务网络体系建设，破解跨区域、跨部门一网通办、一网通管难题，提高基本公共服务标准化、均等化和便捷化水平，完善错时、预约、上门等社区全响应服务机制，提高对社区各类群体服务的精细化、精准化水平。将基层各类建设和服务保障资金打包给街道、社区统筹使用。完善政府购买服务目录，健全完善绩效管理机制，发挥市场机制在提高财政资金使用效益方面的作用。

加强德治法治自治，强化居民的主体地位。不断完善德治、法治、自治相结合的社区治理体系，大力推动小区、楼门院自治，探索将民众参与基层治理情况纳入个人信用评价体系。鼓励退休党员返聘到社区居委会工作，做实社区居委会六大委员会，提高服务群众、做群众工作的能力水平。完善党建引领基层协商民主形式，注重程序设计和技术规范，以此支撑制度规范。依托社区公益项目、民生项目，围绕社区治理难题，积极探索座谈会、开放空间讨论、网络论坛等形式多样的协商民主形式，增强基层协商民主的广泛性和代表性，让民众通过基层议事协商空间和由此产生的民主平台，建立对话机制，行使民主权利，实现“为民作主”向“当家作主”转变。以文化人。以社区文化建设为抓手，完善社区公共文化服务体系，打造文化服务特色品牌。围绕社区停车、垃圾分类、养犬、房屋出租、违建等问题，完善相关居民公约、自治章程等，建立健全社区道德评议机制，培育心口相传的社区精神。

激发社会活力，完善社会组织和志愿服务队伍参与基层治理的体制机制。加强志愿服务信息化平台建设，优化志愿服务认定和评价，研究“时间银行”“公益反哺”等制度设计，为广大民众常态化参与志愿服务提供便捷化途径。整合社会资源，推动基层公共服务改革。探索将社区公共服务设施，例如社区服务中心、社区服务站、图书室、文体设施等委托社区社会组织、社会企业运营等新模式，或通过政府购买社会工作岗位等方式，引导社会组织为居民开展菜单式服务，实现社会工作专业化、社会化、市场化。完善政府资金监管和第三方评估模式。加强动态绩效管理，增加购买服务的导向功能、校正功能。加强政府购买服务信息平台建设，完善评价机制，提高政府财政资金的使用效益，避免因政府直接委托机构评估造成垄断。

提高服务管理水平，把物业有效融入社区治理体系之中。结合《北京市物业管理条例》的落地实施，进一步理清物业在社区自治、公共服务、城市管理等方面的地位作用和职责，建立各方责任和风险分担机制。着力提高业委会（物管会）组建率、物业服务覆盖率、党组织和工作覆盖率“三率”。完善物业服务项目清单，规范物业服务管理的标准和流程，落实物业履约评价、联合监管责任。鼓励物业向公益服务组织发展，允许其在民政部门注册为社会服务机构或社会企业。以税收减免、财政补贴和政府购买服务等方式，支持物业承担政府公共服务和应急管理职责。开展分类治理，除包干制以外，鼓励社区根据自身实际情况，大力发展酬金制、信托制、自管等类型丰富、形式多样的物业管理模式。

发挥智能化现代化科技手段作用，全面提升基层治理的质量效益。信息技术为基层治理科学化、精细化、智能化提供了现代化手段。在新冠肺炎疫情防控过程中，智能门禁、“健康宝”、非接触智能预检分诊系统等，极大地提高了基层防疫工作效率。要进一步推进 “城市大脑”“智慧社区”建设，实现城市管理、公共服务、社会治理多网合一，人、地、房、事、物、组织等基础数据的深度整合，建立体检机制，提高对各种突发事件的预见性。加强人工智能、物联网、5G等新基建建设投入，鼓励现代科技手段在教育、医疗、养老、家政服务、交通等民生服务中的深入应用，建立健全民生大数据，提高公共服务的质量和效益。广泛利用社区网、“北京业主APP”、微博、微信群等各种线上协同治理平台，引导居民有序参与基层公共事务、协商民主、志愿服务，破解社区治理难题。

加强基层社会治理法治化建设，培养知法懂法守法的良好习惯。推动《北京市街道办事处条例》《北京市物业管理条例》《北京市文明行为促进条例》在基层落地实施，完善相互衔接配套的方案、清单、制度和标准体系，减少执法盲点和漏洞。加强监督执法，提高基层工作人员的法治素养、法治观念，做到严格执法、公正执法、文明执法。引导民众遇事找法，让法治成为民众的思维模式和行为习惯。提高民众的信任、合作、互惠水平，有效化解各类矛盾纠纷，促进基层社会和谐稳定。

[参考文献]

[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020.

[2]中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].北京日报，2020-12-07.

[3]陈家刚.城乡社区协商民主重在制度建设[J].国家治理，2015，（9）.

（作者简介：张燕，首都社会经济发展研究所社会处处长、副研究员）