牵住牛鼻子 落子紧要处

[中图分类号] D616[文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）04-0070-04

京津冀协同发展7年来成效明显，特别是重点领域、关键环节的改革探索引人瞩目。“十四五”时期，围绕党的十九届五中全会提出的经济社会发展主要目标，京津冀三地要准确判断和重点关注当前面临的突出问题，以点带面，推动京津冀协同发展实现新突破。

协同发展的光辉历程

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足党和国家发展全局，谋划推动京津冀协同发展战略，指导协同发展规划编制工作扎实推进，切实起到了规划引领协同发展的积极作用。2014年京津冀协同发展上升为国家战略，体现协同发展思想的重大规划相继出台，京津冀三地探索人口经济密集地区优化开发新模式，不断完善顶层设计，谋求区域高质量发展的新路子。

具有规划引领作用的一揽子实施纲要落地见效。2015年颁布《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》），从战略高度提出京津冀协同发展的顶层设计和总体要求。2016年印发实施《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》，首次把京津冀作为一个整体区域编制“十三五”规划。2017年发布《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，坚持抓住疏解非首都功能这个牛鼻子，紧密对接京津冀协同发展战略，在落实首都城市战略定位，明确发展目标、规模和空间布局等方面作出战略部署。2018年发布《河北雄安新区规划纲要》，2019年批复《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，分别对河北雄安新区、北京城市副中心规划建设作出具体安排。

体现协同发展要求的三个重点领域工作全面推进。《纲要》提出交通一体化、生态环境保护、推动产业升级转移为京津冀协同发展的重点领域。自《纲要》实施以来，这三个重点领域工作全面推进，成效显著。交通一体化方面，“轨道上的京津冀”快速推进，京雄城际全线通车，高速公路网基本成型。北京大兴国际机场、北京首都国际机场、天津滨海机场、石家庄正定机场已经形成网络化、协同化空间布局。北京市公共交通基本实现与京津冀区域内接入省级平台城市的互联互通，北京市京津冀交通一卡通互联互通功能已基本实现。生态环境保护方面，构建起联防联控机制，实现了环保统一规划、环境质量标准统一认定、执法统一标准。推动产业升级转移方面，北京非首都功能有序疏解，产业结构优化升级。天津滨海—中关村科技园、北京（曹妃甸）现代产业发展试验区、三元河北工业园、廊坊京冀电子商务协同发展示范区、北京现代沧州生产基地、亦庄—永清高新技术产业开发区、中关村海淀园秦皇岛分园、保定·中关村创新中心等落户津冀。

展示协同发展成果的重大工程进展顺利。2014年，北京联合张家口申办2022年冬奥会，2015年成功获得举办权，此后北京和张家口在交通基础设施、体育场馆建设等方面协同推进，开启京张合作新篇章。北京大兴国际机场于2014年底批准建设，2019年9月底正式投入运营。这座承载京津冀协同发展期望的新机场从规划设计上定位于服务京津冀协同发展的需要，特别是临空经济区的规划建设充分体现了京冀对合作共赢的期盼。河北雄安新区目前正处于实质性开工建设期，2021年1月27日，京雄城际铁路全线开通运营，这不仅对完善京津冀区域路网布局、加速构建立体式交通体系、加快产业聚集和区域经济联络有重要意义，还将对推动京津冀协同发展和支撑雄安新区建设产生深远影响。

协同发展的成效评价

7年来，京津冀创新区域协同治理体制机制，着力缓解北京“大城市病”，提升区域生态环境治理能力，在缩小京津冀三地经济差距、提高京津冀区域经济总产值等方面不懈探索，特别是北京“一核”辐射带动作用的发挥，正愈益变得重要。

北京“大城市病”治理取得明显成效。交通拥堵治理方面，2015年北京高峰拥堵延时指数为2.06，是全国最拥堵的城市，2019年这一指数降至1.86，治堵效果比较明显。常住人口控制方面，2014年北京常住人口为2151.6万人，2018年、2019年基本稳定在2153万人左右，人口过度膨胀的势头基本得到遏制。解决中心城区人口过密方面，2014年北京中心城区（东城区和西城区）常住人口密度约为2.4万人/平方公里，2019年降至2.1万人/平方公里左右，成效比较明显。

区域生态环境保护合作成效显著。大气污染治理方面，2014年京津冀三地PM2.5年平均浓度均超过80微克/立方米，2019年分别降至42微克/立方米、51微克/立方米、50.2微克/立方米，空气质量明显改善，但是仍然高于二级空气质量标准35微克/立方米的上限，大气污染治理仍不能松懈。生态建设方面，北京森林覆盖率由2014年的41%提高到2019年的44%；天津人均公园绿地面积由2015年的10.1平方米提高到2017年的12.8平方米；河北森林覆盖率由2015年的31%提高到2017年的33%，生态建设的成效持续增强。

区域经济协作力和北京的辐射作用需要进一步加强。从区域内部看，京津冀三地经济发展差距主要体现在京冀之间。统计数据显示，2014年河北省GDP总量和人均GDP分别为北京市的137.9%和40%，2019年下降至99.2%和28.2%。从区域整体来看，2014年京津冀三省市GDP总量占全国的比重是10.5%，2019年下降到8.5%；2014年京津冀周边五省区内蒙古、山西、河南、山东、辽宁GDP占全国的比重分别为2.8%、2.0%、5.5%、9.3%和4.5%，2019年分别为1.7%、1.7%、5.5%、7.2%和2.5%，除河南省勉强持平外，其他四省区的比重出现下滑。京津冀区域经济整体发展并带动北方腹地发展仍有待加强。

关注重点领域完善产业体系

当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。“十四五”时期，深入推进京津冀协同发展战略，不仅要深刻认识我国发展环境的深刻复杂变化，也要准确判断和高度关注区域协同发展面临的突出问题，以点带面，推动区域高质量发展。

消费方面。党的十九届五中全会提出，要“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”“增强消费对经济发展的基础性作用”。近年来，京津冀区域消费市场出现萎缩，2014年三地社会消费品零售总额占全国的比重为9.6%，到2019年下降为7.9%。同时，三地内部消费市场也出现分化，2014年北京社会消费品零售总额在全国的占比为3.5%，2019年提高至3.7%；2014年天津和河北社会消费品零售总额在全国的占比分别为1.7%和4.3%，2019年分别下降至1.0%和3.2%，北京的消费需求增长不足以抵消津冀消费下降。京津冀尤其是津冀两地的消费需求弱化应予以关注。

技术创新方面。北京建设国际科技创新中心，积极助力建设区域性创新高地，构建自主可控、安全高效的产业链供应链，解决重大“卡脖子”技术问题。目前北京科技创新成果在津冀就地转化率不足，原因主要是科技创新体制机制仍不完善，区域产业链创新链仍不完整，导致研发成果接不住。

城市发展方面。习近平总书记强调指出：“目前，我国超大城市（城区常住人口1000万人以上）和特大城市（城区常住人口500万人以上） 人口密度总体偏高，北京、上海主城区密度都在每平方公里2万人以上，东京和纽约只有1.3万人左右。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。”2019年，北京中心城区（东城区和西城区）常住人口密度约为2.1万人/平方公里；2018年，天津中心城区（和平区、河东区、河西区、南开区、河北区、红桥区）常住人口密度约为2.8万人/平方公里。中心城区人口和功能过密不仅不利于城市治理，而且不利于打造更健康安全宜居的高品质生活空间。

基本公共服务均等化方面。自《纲要》实施以来，交通、生态环保、产业升级三个领域已取得重要突破，但教育、医疗卫生等基本公共服务均等化进程相对缓慢。“十四五”时期，京津冀区域应加快推进领域的基本公共服务均等化配置，这不仅关乎民生福祉和区域高质量发展，而且关乎北京非首都功能疏解、“大城市病”治理、产业链创新链区域化配置以及区域内部经济发展差距缩小等问题。实践中，这些问题往往相互交织、相互影响，加快教育、医疗卫生等基本公共服务均等化是解决这些问题的一个很好的突破口。

推进协同发展实现新突破

党的十九届五中全会提出“十四五”时期我国经济社会发展的6个主要目标。围绕这6个主要目标，京津冀三地应科学应变、主动求变，积极推动京津冀协同发展实现新突破。

进一步完善现代产业体系，推动经济体系优化升级。这是“十四五”时期京津冀实现高质量发展重中之重的任务，区域产业发展不能再局限于产业疏解和承接、产业园区合作等方面，而要在“坚持自主可控、安全高效，分行业做好供应链战略设计和精准施策，推动全产业链优化升级”的更高站位上，进一步完善现代产业体系，将区域科技创新、成果就地转化、辐射带动周边地区等统筹考虑。同时，坚持实施扩大内需战略，注重提高消费对经济增长的基础性作用。全面梳理区域产业链上游的科技研发、中游的科技成果就地转化、下游的内需市场开发等涉及的各个环节，是否自主可控，是否安全高效，是否能够满足内需，要做到心中有数。全面评估区域重要产业园区包括高新区、经开区、自贸区等产业发展状况，哪些产业符合自主可控、安全高效的原则，哪些产业关联性强，哪些符合扩大内需战略，同样要心中有数。打破行政区划整合京津冀区域资源，按照比较优势原则，完善区域产业链创新链，进一步完善覆盖京津冀地区、辐射整个北方地区的现代产业体系。

加快推进区域基本公共服务均等化，提升区域治理水平。党的十九届五中全会将“民生福祉达到新水平”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，其中包含“基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善”。京津冀协同发展要不断建立完善教育、医疗卫生等基本公共服务均等化发展的体制机制。在此基础上，探索区域创新治理，提升基层治理水平。健全京津冀基本公共服务的多元化供给。引入社会资本参与基本公共服务供给，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强基本公共服务供给方式的灵活性和多样性。创新探索优质公共服务资源向河北转移的新路径，在人才、技术等方面加强合作，京津优先向重点承接平台和具有一定建设基础的地区转移资源，在短期内补短板，缩小地区差距。加快建设与区域大城市中心城区保持适度距离，与之形成功能互补、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。学习借鉴长三角和粤港澳大湾区经验，探索在不调整行政区划的前提下实现京津冀地区同城化治理和均衡化发展的可行办法，在北三县地区率先探索并实现疫情常态化防控政策同城化、积分落户准入年限同城化累计互认、医保费用同城化结算等新突破。

全面打造健康京津冀，环保协同治理取得新成效。“十四五”时期，以习近平生态文明思想为指导，在更高站位上整体推进山水林田湖草一体化治理，构建人与自然生命共同体，全面打造健康京津冀。打造生态宜居的京津冀。巩固京津冀环境污染协同治理成果，继续强化生态环境保护工作力度。深入贯彻新发展理念，以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物的减量化、资源化利用和安全化处置为重点，以地区和行业部门落实任务清单和责任清单管理为手段，积极推进“无废城市”建设，推动绿色生产和生活方式形成。打造有安全保障的京津冀。坚持安全发展，提升应对自然灾害和流行性疾病扩散预防的能力建设，对京津冀地区现有相关法律法规和城乡建设标准进行针对性修订完善。

[参考文献]

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[3]孙铮，孙久文.“十四五”期间京津冀协同发展的重点任务初探[J].河北经贸大学学报，2020，（6）.

[4]周建高，王凌宇.城市人口密度的中日比较及对城市研究的反思[J].现代城市研究，2013，（7）.

（作者简介：宋迎昌，中国社会科学院生态文明研究所研究员）