人民政协提案工作制度考察

[中图分类号] D627 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）04-0048-03

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，提案工作是人民政协的一项经常性工作，在国家治理及科学民主决策中发挥着积极作用。随着中国进入改革开放新时期，人民政协提案工作也进入了恢复、重建与发展的崭新阶段。从提案工作制度发展变迁这一微观视角，可以透视改革开放以来中国民主政治的发展进程。

提案工作制度的恢复与重建

党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。人民政协工作得到恢复，提案工作进入了崭新的发展阶段。

提案工作恢复于1979年6—7月召开的全国政协五届二次会议。时任全国政协主席邓小平在会议开幕词《新时期的统一战线和人民政协的任务》中指出，人民政协是发扬民主、联系各方面群众的一个重要组织。要广开言路和才路，对批评、建议坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子，这有利于政府吸纳正确的建议，及时发现工作中存在的问题。邓小平的开幕词，成为指导新时期统一战线和人民政协工作的纲领性文件。全国政协五届二次会议提案数量大大增加，共收到912件，超过之前历届历次会议。提案工作的恢复，是改革开放新时期中国民主政治建设开启的必然结果。

提案工作恢复以后，全国政协开始着手提案工作制度的重建。一是全国政协五届三次会议将之前的只能在大会期间提出提案，改为大会期间及平时都可以提出提案。这使得提案这一民意表达渠道经常化，而且对提案的审查处理程序也做出了相应改变。二是1983年4月30日，政协第五届全国委员会提案审查委员会通过了《政协全国委员会提案处理办法》。尽管该《办法》内容简短，却是“人民政协发展史上第一个关于提案工作的成文制度”。这些变化不仅调动了政协委员的积极性，保证了提案的提出不受时间限制，而且注重提案审查程序的规范，推动了提案工作向制度化迈进，是中国民主政治向前发展的重要表现。

提案工作的制度化发展

制度建设是民主政治建设的根本保障。1982年，人民政协的性质、地位和作用被首次写入宪法序言，提案工作进入制度化发展时期。

《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》（以下简称《提案工作条例》）的制定与五次修订。为落实1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，1991年全国政协首次出台《提案工作条例》，该条例对提案从提出到办理等一系列问题都作了明确规定。1993年宪法修正案增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，为人民政协的存在与发展提供了强有力的法律保障。为适应时代发展的需要，《提案工作条例》历经1994年、2000年、2005年、2011年、2018年5次修订，进一步明确了提案是发扬中国特色社会主义民主的重要形式，促进了提案工作不断完善和发展，体现了我国政党制度的特点和优势。

提案办理制度的不断完善。提案办理是提案工作的核心和关键。1997年，国务院办公厅发布《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》，就人大代表建议和政协提案办理提出了指导性意见。2003年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《全国政协办公厅关于办理政协提案的意见》。2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅再次下发《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，这是对提案办理工作具有长远指导意义的纲领性文件，对推进我国社会主义民主政治建设有着深远的意义。尤其是党的十八大把提案办理协商正式写入报告，明确了提案办理协商是健全社会主义协商民主制度的重要形式和途径。2015年，全国政协出台了首个规范提案办理协商的专门指导性文件——《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》，彰显了提案工作在推进社会主义民主政治建设中的重要作用。

提高提案质量专门文件的制定。1985年，全国政协六届三次会议提出了提案时间不限、内容不限、人数不限，支持和鼓励委员通过提案渠道为社会主义现代化建设献计献策，使得提案数量大大增加。提案质量是提案的生命。2000年修订的《提案工作条例》，把提案质量、提案办理质量和提案服务工作质量的提高作为提案工作的中心。2018年修订的《提案工作条例》更加突出提高提案工作质量，落实习近平总书记强调的“政协提案不在多而在精”的要求，把“注重质量不比数量”作为提案的基本要求予以明确。2018年10月17日，全国政协办公厅转发《政协全国委员会提案委员会关于提高提案质量的意见》，这是人民政协历史上第一个关于提高提案质量的专门文件，为提高提案工作质量提供了坚实的制度保障。

改革开放前后提案工作比较

提案数量对比。提案数量反映了政协委员所代表的界别群众政治参与的状况，从一个侧面反映着我国民主政治的发展程度。改革开放之前的30年，提案数量不仅相对较少，而且也随政治环境变化波动较大。例如，政协一届全体会议提案数量为14件，全国政协一届至四届会议提案的数量分别为193件、451件、809件和81件。改革开放以来，提案工作得以恢复、重建和快速发展，政协委员等提案者参政议政的热情逐年高涨，提案数量逐年增加且办复率高。例如，全国政协五届至十二届会议提案数量分别为3494件、7661件、9627件、11711件、17722件、23081件、28930件和29400件。不难看出，改革开放以后，提案工作更能充分地反映民意，体现了中国民主政治的进步。

提案工作制度化建设对比。改革开放以前涉及提案工作的制度性文件只有两个，即《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》和《提案审查委员会工作方案》。改革开放以来，有关提案工作的专门制度性文件仅全国政协就有近30个，涉及提案办理和审查、提案质量、重点提案遴选与督办以及提案委员会工作等，已经形成了一整套较为成熟完备的制度规范。进入新时代，提案办理协商进入快速发展时期。党的十八届三中全会以及2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，都对提案办理协商作出了相应规定。2015年，全国政协还出台了首个提案办理协商专门性文件。提案工作制度的发展变迁正是中国民主政治不断发展的反映。

提案工作不断推动中国民主政治发展

提案工作具有制度成熟、程序规范、内容广泛以及保障有力的独特优势。改革开放后，许多具有前瞻性、战略性和重要价值的提案被纳入党政部门科学民主决策之中，推动着中国民主政治不断发展。特别是党的十八大以来，各级政协积极开展提案办理协商会，成效显著，积累了宝贵的协商民主经验。当前，全国政协已经形成了以全体会议为龙头，以专题议政性常委会议和专题协商会等为重点，以双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。提案办理协商会是这一协商议政格局的重要一环。

提案是公民有序政治参与的重要渠道。尽管只有具有一定资格的主体才能提出提案，但是提案本身汇聚着提案者所在界别的民众意愿。政协委员敢于直言，能够反映群众呼声，做到下情上达。2019年全国政协评选出政协成立70年100件有影响力重要提案，其中改革开放以后的提案88件。“人们发现，诸如实施每周五天工作制、设立国家公祭日等不少事关经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重要决策和规划，都源自相关政协提案的智慧。这从一个侧面彰显了我国国家制度和国家治理体系坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。”

综上，改革开放以来，人民政协提案工作制度的恢复、重建与发展已成为中国民主政治不断进步的缩影，透视着中国民主政治的发展进程。随着社会主义协商民主的深入开展，提案工作这一基于中国本土生长起来、符合中国文化习惯的协商民主形式，必将有更为广阔的发展前景。

（本文是2019年度教育部高校示范马克思主义学院和优秀教学科研团队建设项目“中国特色社会主义协商民主教学研究”〈项目编号：19JDSZK056〉和2019年北京联合大学人才强校优选计划项目“改革开放40年人民政协理论创新进程与经验研究”〈项目编号：BPHR2019CS07〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]朱训，郑万通.中国人民政协全书（上卷）[M].北京：中国文史出版社，1999.

[2]人民政协提案工作70年[M].北京：党建读物出版社，2020.

（作者简介：林宏彬，北京联合大学马克思主义学院副教授，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员）