警惕各地人才争夺的负面效应

警惕各地人才争夺的负面效应

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

近年来在各城市之间掀起的“人才争夺战”日趋白热化,转变为各级城市之间的人口争夺战,深度和广度前所未有。从参与城市看,人才争夺战首先在居于准一线和二线的武汉、长沙等城市打响,然后迅速扩散,逐渐波及到其他一线、二线及中小城市,几乎将各级城市都卷入其中。从人才层次看,人才争夺战是对各层次人才展开的全方位竞争。如果把人才结构看成是一个金字塔,则人才争夺战在塔尖、塔身和塔基均展开了激烈的竞争:在塔尖,主要是对领军人才的争夺;在塔身,主要是对紧缺人才的争夺;在塔基,主要是对青年人才的争夺。人才争夺战表明一些地方政府已经认识到人口和人才在城市发展中的价值,推动了户籍制度的放开,但随着竞争加剧,人才争夺战已经变味,一些政策措施在吸引人才的同时,可能会造成新的不公,对未来发展产生一些不利影响,需要及时纠偏。

中央对促进劳动力和人才流动非常重视。党的十九大报告提出,要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端,使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。2019年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(以下简称《意见》),积极推动构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局。在此大力消除劳动力障碍、推动劳动力和人才流动的背景下,各地愈演愈烈的“人才争夺战”却可能制造新的障碍,应引起警惕。

人才争夺的主要政策手段

随着人才争夺战的白热化,各地争夺的人才门槛不断降低,已经从最初的顶尖人才逐步向大学生甚至是中专生拓展,实质上已经演变为一场人口争夺战。为了吸引人才的到来,人才争夺战中各城市给予人才的政策优惠力度空前。分析各城市吸引人才的政策手段,大体上有三类:

第一类是户籍准入,即落户。由于户籍的区域分割及其对享受社会公共服务的影响,在户籍未全面放开的背景下,城市户口特别是大城市户口成为“香饽饽”。因此,户籍准入成为各大城市吸引人才的首要措施,通过降低户籍准入条件,实质上扩大了人才引进对象范围。这一措施对人才有较大的吸引力,而且城市等级越高,吸引力越大,这将导致一些大城市在人才竞争中具有天然的优势。但是,随着《意见》中要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,情况将发生较大变化,今后这一措施对于常住人口300万以下的城市将失去意义,但在常住人口300万以上的城市,户籍准入仍然将是人才竞争的基础政策措施。归根结底,这一政策的有效性取决于各城市户籍的“含金量”,与各个城市的综合竞争力、公共服务和用人环境等密切相关。

第二类是以货币方式给予各种补贴。如深圳市规定,市财政每年投入不少于10亿元,用于培育和引进海内外高层次人才和团队。经认定的国家级领军人才、地方级领军人才、后备级人才和海外A类、B类、C类人才,分别给予300万元、200万元、160万元奖励补贴。长沙市规定,未来五年,围绕优势主导产业和战略性新兴产业,重点引进培养10名国际顶尖人才、50名国家级产业领军人才、200名省市级产业领军人才。对上述新引进培育的三类领军人才,分别给予200万元、150万元、100万元奖励补贴,同时分别按200、150、100平方米标准以区域同期市场均价给予全额购房补贴。对新落户并在长工作的博士、硕士、本科等全日制高校毕业生(不含机关事业单位人员),两年内分别发放每年1.5万元、1万元、0.6万元租房和生活补贴,博士、硕士毕业生在长工作并首次购房的,分别给予6万元、3万元购房补贴。郑州规定,实行“重金”引才,对两院院士等顶尖人才和国家“千人计划”“万人计划”等国家级领军人才,分别给予500万元、200万元奖励,提供不超过300平方米、200平方米的免租住房。各城市在人才争夺战中基本上都出台了相应的补贴政策,力度之大,前所未有。

第三类是各种优惠优先措施。在住房方面,如南京市规定,《南京市人才安居办法(试行)》中的A、B、C类高层次人才,可选择共有产权房、人才公寓、购房补贴和租赁补贴中的一种安居方式。在医疗保健方面,如西安市规定,在全市三甲医院(含中医三甲医院),对持“绿卡通”人才实行专人联络和预约服务,享受医疗保健优诊优疗优先服务,就医免除医保定点医院限制。每年为A、B、C类人才免费提供1次医疗保健检查和1次专家疗养;每两年为D类人才免费提供1次医疗保健检查。在子女教育方面,济南市规定,引进的A、B、C类高层次人才子女入托或申请就读该市义务教育阶段学校的,由教育行政部门预留部分优质教育资源招生学额,开辟专属“绿色通道”,优先安排。此外,在职称晋升、税收减免等其他方面也有不少城市出台相应的激励措施。

人才争夺给社会流动、公共服务资源配置等带来挑战

毫无疑问,人才争夺战推动了中国户籍制度改革的进程,在一定程度上有利于部分人才流动。但是,也应该看到,人才争夺战也带来了一些隐患。

首先,人才争夺战中地方政府采取的针对人才的各种优先优惠和奖励补贴措施,如果不能很好控制其范围,有可能反而损害社会公平与社会流动性。人才争夺战无论目标群体多大,最终都是通过采取优惠优先、奖励补贴等措施吸引一部分人来就业和安居,这意味着政策在一部分人中施行,另一部分人就被排除在外。当人才争夺只限定在塔尖时,因为人数少,影响还不大,而当人才争夺扩展到塔基以后,实际上被排除在外的就是部分社会弱势群体,人才政策将使他们处于更为不利的位置。从长期看,人才引进有利于做大蛋糕,如果分配得当,可以增加所有人的福利,但在短期内,由于资源有限,对人才的倾斜就意味着对其他人群保障力度和资源配置的减少,将造成他们的福利损失,有损社会公平。此外,如何处理新引进人才和原有人才之间的利益平衡也是个难题,一旦不慎,可能引起原有人才的不满,进而影响其工作积极性或是使其出走,得不偿失。近年来,户籍改革取得重大进展,其本意是要消除人才和劳动力流动障碍,而人才争夺战在推动了人才流动的同时,可能使其他群体流动难度加大或利益受损,在推动户籍政策放开的同时又制约甚至是破坏了户籍制度放开的政策红利。

其次,人才争夺战将扰乱人才市场,导致人才过度向发达地区和大城市集中。前几年科教领域的人才竞争已经导致“孔雀东南飞”,区域人才失衡,并在一定程度上出现了相互哄抬拥有各类称号人才价格的现象,扰乱了人才市场。随着人才争夺战的进一步发展,这些现象将会出现加强的趋势:一是由于人才竞争已经是全方位竞争,人才区域失衡现象也将从科教领域拓展至其他领域;二是由于户籍制度的放开和地区差异的客观存在,人才流动将更为频繁,人才向发达地区和大城市集中的趋势将更为明显,区域人才失衡现象将进一步强化。反过来,人才区域失衡又将进一步导致地区发展差异扩大。

再次,人才争夺战将加重地方财政负担。人才争夺战中承诺了各种奖励和补贴,尽管某些享受大额补贴的名额可以实行总量控制,但仍然还有很多是属于普及面较大的补贴措施,如针对各种学历毕业生的购房补贴、生活补贴,等等。随着人才争夺战的推进,享受补贴的人数会越来越多,竞争加剧还会导致补贴标准水涨船高,补贴总额会快速增长。特别是有些地区是被动应对,也跟风出台了对高学历人才的补贴等措施,但本身经济实力较弱,在当前大力减税降费、财政收入增长乏力、疫情防控常态化的大背景下,持续增长的财政补贴将会成为地方政府的沉重负担。

最后,人才争夺战将对公共服务资源配置带来挑战。人才争夺战将引起人口布局的变化,特别是对一些大城市而言,短期大量人口涌入,将对教育、医疗、保障性住房、交通等产生更多需求。在目前城市资源配置不均,优质资源紧缺的情况下,人才争夺战引起的人口重新布局将会给公共服务资源配置带来新的挑战。此前部分城市由于人口大量涌入引起住房供应紧张等就是一个明显的警示。可以预见,类似的问题在其他城市也将逐渐显现。

规范人才竞争行为,实现人才有序流动

首先,应严格限定优惠政策类别及享受政策的人才范围。建议对各地人才政策进行评估,对明显有违社会公平和市场规则的子女教育优先、医疗绿色通道、住房保障优先、大额补贴或长期补贴等政策进行清理,尽量避免出台有损公平公正的政策,严格限定优惠政策范围和对象,要尽量避免以人才政策为名形成新的人群分割,损害其他群体权益和社会公平的做法。同时,应以贯彻实施中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》为契机,重点消除阻碍劳动力和人才流动的各项障碍,保障劳动力和人才的自由流动。最终使大部分人才是基于平等条件而流动,只有极少数顶尖人才或急需人才通过优惠条件吸引其流动,这样才能形成人才有序流动的局面。

其次,应重点鼓励在改善用人环境上下工夫。当前,一些地方政府在“吸引人来”上下工夫较多,但对“如何用好人”则办法不多。吸引人来只是第一步,要真正发挥人才的作用,必须改善用人环境,为人才创造良好的发展机会。为此,应鼓励地方政府勇于创新:一是通过机关事业单位人事制度改革、职称制度改革、工资制度改革等,改善机关事业单位用人环境,建立有利于发挥人才知识和潜能的体制机制;二是通过构建亲清政商关系,改善公共服务,优化创新创业环境,建立有利于科技成果转化应用和安心创业的体制机制;三是通过加强劳动监察和改进就业服务,改善企业用工环境,建立有利于促进劳资关系和谐、劳动力供需均衡的体制机制。可通过试点示范、典型宣传等方式及时推广地方政府改善用人环境的案例和措施,引导人才竞争从吸引人才的竞争转变为用好人才的竞争。

最后,应前瞻性地加强公共服务资源规划与配置。人才争夺战引起的人口重新配置要求公共服务资源配置与之相配套。各地在出台人才政策时,应提前开展公共服务资源规划和配置,尤其要注意人才引进对教育、医疗、住房等目前相对稀缺资源的影响,并加强这类资源配置,确保基本公共服务水平及其公平性。各级政府在出台人才政策之前,应深入开展相关政策可行性研究,对政策依据、政策影响和相关公共资源配置规划及资金筹措等进行充分研究,制订相应预案,增强预见性,减少盲目性。

总之,人才争夺战是我国人口结构变化和城市发展到一定阶段的产物,在兴起之初有力推动了户籍制度改革进程,促进了人才流动,但是随着其向纵深发展,不利影响也会随之而来,应及时规范地方政府的人才竞争行为,将其限定在一定的范围之内,以免反过来破坏户籍改革的政策红利,进而阻碍劳动力流动及造成人才市场失衡。

(作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员)

【参考文献】

①《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见〉》,中国政府网,2019年12月25日。

②林宝:《各地都在争夺什么样的人才——人才争夺目标群体的趋势分析》,《人民论坛》,2018年第15期。

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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