当前美国应对气候变化的战略分析

当前美国应对气候变化的战略分析

【中图分类号】D73 【文献标识码】A

拜登政府突出强调妥善应对气候变化在美国经济振兴、维护国家安全及巩固全球事务主导地位等方面的重要意义,推动将相关政策行动纳入财政刺激计划、新财年预算法案、国家安全战略指针等重大规划,意在以“全政府”之力在经济、社会、外交、军事等所谓“全领域”构建气候驱动发展战略,为维护并提高美国国际竞争力奠定基础,标志着美国气候政策迈入新阶段。

拜登政府布局气候驱动发展战略的有利条件

所谓气候驱动发展战略是指一国经济体发展规划以减缓和适应气候变化为主要政策依据,推动产业结构低碳化、清洁化,以实现经济社会可持续发展。

美国民主党内在气候变化议题上共识高涨,已成为其政纲不可分割且具有时代性的特征。自2009年哥本哈根会议以来,在以民主党为中心的自由主义力量推动下,气候议题在美国政治生活中从低级政治领域加速进入高级政治领域,不仅在气候立法方面有所突破,而且通过与中国、欧盟等开展务实合作,共同促成国际社会订立《巴黎协定》。民主党誓在国际气候合作进程中扮演领先角色,从而彰显美国全球地位。

美国国内清洁能源利益集团更为强大,对政治生态的塑造力上升。从奥巴马政府初期至2020年,可再生能源在美国年投资总额已高达850亿美元。生物乙醇等行业历经多年发展,已具有可观产能和较强的市场竞争力。目前,全美约有300万人从事清洁能源相关行业工作,是化石能源开采、电力行业从业人数的3倍。同期,投向可再生能源生产、服务领域的政治游说资金数额仅次于油气行业,每届政府执政期间其金额均在1亿美元上下。近些年,雪佛龙、埃克森美孚、西方石油等传统化石能源巨头也加快清洁能源转型,如雪佛龙公司计划到2028年将增资两倍至100 亿美元,以发展可再生能源,削减温室气体排放。

民主党在本届国会暂居优势地位,推进联邦气候立法机遇难得。民主党在众议院占220席,较共和党多8席。在参议院,共和党拥半壁江山,民主党为48席,但两位无党籍议员加入民主党党团,且副总统哈里斯作为参议院议长有在平局时可一锤定音的地位,总体上民主党保持微弱优势。民主党同时掌控总统职位及国会参众两院,当前是寻求更为积极的气候、能源法案的良机。奥巴马借类似优势地位力促众议院通过《美国清洁能源安全法案》,迄今仍为美国联邦气候立法进展的高点。

美国民众关于应对气候变化及其影响的正面认知增强,支持积极政策的社会基础更广泛。当前美国成年人中约有60%认同全球变暖对人类社会造成负面影响,人类生产、生活的作用超过自然因素,支持减少化石能源使用。①这一认知变化已体现在政治领域。2020年美国大选中,在支持拜登的各州中赞同人为原因造成气候变化观点的民众占比平均高达59%,其中九个州超过60%。②在全美登记的选民中,72%的选民支持到2050年将美国经济从依赖化石燃料转变为100%清洁能源。③

拜登气候驱动发展战略基本框架

较之历届政府被动因应或消极回避的态度,拜登政府所推动的气候驱动发展战略主动规划特征比较显著。

以环境正义为伦理基础。拜登在大选期间发布题为《实现环境正义和公平经济机会》的竞选纲领,称“解决环境和气候正义问题是拜登气候计划的核心信条”。所谓环境正义,指在制定和实施环境法律、法规、政策时,全体人民不论种族、民族、收入、教育水平等,均应得到公平对待和卓有成效地参与。公平对待指任何人不得因政策、经济等原因被迫承受不合理的负担,及因项目与政策实施导致的健康损害、污染危害等后果。拜登关于应对气候危机的行政命令中,“环境正义”的表述达30次以上。拜登政府还成立白宫环境正义咨询委员会,并提出“正义40”(Justice 40)倡议。“环境正义”概念产生于上世纪六七十年代西方环保运动勃兴的背景下,拜登政府将其内涵延展,强调清洁发展才是维护和实现“环境正义”的根本之道,赋予其超越传统环保主义理念的意义。

以气候危机为驱动力量。克林顿、奥巴马等执政时期倾向于使用“气候变化”“全球变暖”等客观描述性质的术语讨论气候议题,在政治态度上克制谨慎。拜登则突出强调气候变化造成负面后果的严重性及须立即行动的紧迫性,着意使用“气候危机”“气候紧急状况”等说法,这在美国政治生活中尚属首见。拜登总统行政命令以《关于在国内外应对气候危机》为标题,将“气候危机”置于美国外交政策和国家安全规划的最前沿。这一做法频频出现在美国重返《巴黎协定》、领导人气候峰会、联合国大会等重大国际场合。拜登评论政府间气候变化专门委员会(IPCC)的报告称,“应对气候危机刻不容缓。科学证据不容否认。无所作为成本高昂”。美国国务院官网“政策问题”项下专设“气候危机”栏目,强调应对气候危机比以往任何时候都紧迫。

以绿色基建为实现路径。长期以来,美国联邦政府气候政策对美国产业转型、升级、发展进程渗透不足,在国际气候谈判中所作的减排承诺因未获立法支持,对州、地方、企业、社区等并不具备法律约束力,国内相关措施如《清洁空气法》等易受党政内斗牵制,实施效果受限。拜登关于经济振兴的财政刺激一揽子计划集中体现其推动气候驱动发展战略“两手并举”的思路,即加速传统基建向低碳化转型,同时为绿色基建拓展空间,全面布局低碳交通、清洁电力及气候、环保技术研发等领域。因该计划拟通过向高收入人群和企业加税筹资,遭共和党强烈阻击。经双方博弈,民主党将一揽子计划拆分组合,形成总额约1.2万亿美元的《基建投资与就业法案》,以及覆盖范围更为广泛、总额高达3.5万亿美元的社会支出计划。2021年8月,基建法案获两党支持在参议院获得通过,待众议院审议表决。目前,两案辩论、表决程序均有延宕,社会开支法案的支出金额、项目、增税方案的合法性问题等成为争议焦点。

以新冠肺炎疫情为催化因素。疫情对美国经济社会造成巨大冲击,2020年经济出现负增长,为二战结束以来最差表现,且就业仍未恢复至疫情前水平。为阻止经济下滑,减少社会动荡,美国政府采取空前力度财政刺激和无限宽松的货币政策,赤字、债务飙升,通胀形势严峻,资本市场泡沫累积等问题交织。拜登政府将抗击疫情、振兴经济、实施积极气候政策作为施政优先项,并在三者间建立紧密逻辑关系,即疫情冲击经济与社会,为避免国民经济陷入衰退并化危为机,须尽速加强基础设施建设、促进制造业升级,而建立以清洁化、低碳化为特征的100%清洁能源经济模式则是实现上述目标的关键。

气候驱动发展战略是美国政府首次尝试在国家宏观经济层面考察并构建的气候政策。为确保切实有效推动相关政策措施落实,拜登政府在联邦层级实施了空前规模的机构改革,首创迄今美国最强大、最专业的气候事务团队和管理体系。该体系居于顶层的为总统和副总统,下设国内、国际气候政策事务团队,间有白宫办公厅主任负责沟通、协调。

拜登气候驱动发展战略受制于结构性困境

气候驱动发展战略将应对气候变化与经济社会发展长期规划深度融合,在更深层次上触及更广泛的利益分配格局,加剧一系列结构性矛盾。

联邦政府与国会之间较量激烈。气候驱动发展战略系自上而下覆盖全国诸行业的中长期规划,必须通过国会立法程序获得合法性与基础资源。国会在气候变化议题上党派分野特征鲜明。共和党人多持反对立场,一方面基于价值理念相异,另一方面认为此举将大幅增加政府债务、赤字。但是,气候驱动发展战略成型、落地的阻力更多来自民主党内部。围绕将提交参议院表决的社会支出计划,温和派认为计划成本高昂,希望缩小规模和覆盖范围,并争取达成两党合作。进步派则坚持若该案失败,则拒绝支持基建法案。民主党进步派甚至组成九十五人的所谓新民主党人联盟协调谈判立场。当前民主党内及其议员之间政见裂痕之深可见一斑。

联邦与各州之间气候政策脱节严重。各州气候政治生态是联邦政策行动的基础,但二者步调差异显著。在环境保护、产业政策等领域,各州政府裁量权和自主性较大,其政策及国会议员的政治立场受州内及不同选区的资源禀赋、产业结构等因素影响较大。有积极行动者,如加利福尼亚州、纽约州等,高科技产业领先、可再生能源发展水平高,常领先联邦政府一步,也为气候驱动发展战略的基本盘。也有西弗吉尼亚州、特拉华州等对化石能源依赖性强者。甚至全美仍有12个州尚未拟定适应、减缓气候变化的总体规划。这些州气候政策迟缓滞后,甚至仍在补贴扶助化石能源行业,以致拖累联邦气候议程。

联邦政府与传统化石能源行业之间博弈复杂。近年来美国页岩油气开采成本下降,生产效率提高,油气领域累积投资大幅增长。拜登以基石石油管道扩建工程损害国家利益、阻碍清洁能源经济发展为由,宣布撤销其许可证。德克萨斯州等与工程利益相关的20个州联合起诉拜登总统称,依据美国宪法,监管国际和州际贸易,包括授予或拒绝跨境石油管道许可的权力属于国会,而非总统。拜登政府暂停在联邦公共土地和近岸水域开展新的石油和天然气租赁,由内政部进行“全面评估”,以确定能源生产是否以牺牲环境为代价。该行政令也遭13个州及美国石油协会等十几家机构起诉,称政府程序违法。除了继续加大游说力度,充分利用现有司法体系,通过诉讼方式维护自身行业利益已成为化石能源相关利益集团的惯常作法。

上述结构性矛盾相互纠缠、相互渗透,已成为决定美国联邦气候政策走向的深层逻辑。在各种内外因素的激烈碰撞下,矛盾双方的力量对比、矛盾本身的性质都随之变化,处于焦点中的拜登政府面临着把握良机、巧用策略、突破困局的重大考验。

美国气候驱动发展战略处于生死存亡的关键时点。明年中期选举、乃至2024年大选等对其前景的影响快速上升,留给拜登和民主党的时间并不宽裕。尽速推动两案、兑现气候承诺,已成为民主党、拜登总统本人及面临连任压力的民主党国会议员的巨大政治赌注。第26届联合国气候变化大会是美国重返《巴黎协定》后首次在最重要的国际气候合作平台亮相,迫切需要借助实质性的政策成果恢复其国际信誉,支持其相关诉求和主张,以维护其在这一全球治理重要领域的影响力。在巨大的内外部现实压力下,民主党进步派与温和派之间有望在开支总额、项目等方面讨价还价、互作妥协。取得部分突破终归优于两手空空,毕竟完全失败所带来的国内国际政治后果难以估量。国际社会也不得不做好美国国内气候政策近期陷于困顿的准备,在美国贡献能力不足的情况下,践行国际气候合作的基本原则,就减排方案创新、资金与技术援助、碳市场等焦点议题达成更广泛共识,推动全球气候治理机制朝着公正、公平、务实、高效的方向发展。

(作者为中国国际问题研究院世界经济与发展研究所副所长、副研究员)

【注释】

①Lydia Saad.Global Warming Attitudes Frozen Since 2016.Gallup.April 5,2021.

②Dante Chinni. Global warming perceptions by state: Most Americans accept human fault.NBC News Didital.April 25,2021.

③Ella Nilsen.How climate became the centerpiece of Biden’s economic agenda.Vox.April 22,2021.

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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