陈彬彬：推进老城保护 彰显古都风韵（6）

三、完善老城保护的长效机制

老城保护未来的工作要通过综合整治，向街区更新转变，强化街区作用，使其能够满足城市现代化发展的需要，并发挥历史资产在当代的活力。为此我们要建立系统化的城市更新体系，并提升理念。

（一）建立央地联动、市区统筹机制

老城保护工作需要建立多部门合作的工作机制，此项工作涉及发改委、规划部门、街道、文旅局、市政、交管局、建委、园林局等十多家职能部门，所以要想完成综合绩效目标，需要强有力的统筹和督办力度。因此，建立上下统筹、多部门联动的组织架构确有必要。

北京历史文化名城工作由市城工委统一牵头，市规自委东城区分局下属的历史文化名城保护科的工作职责是负责本区历史文化名城保护相关规划的组织编制，具体组织老城、历史文化街区保护的实施工作，组织开展名城保护的研究、论证和宣传工作。市住建委下属的老城保护与修复处的职能是负责本市老城古都风貌保护和恢复性修建、拟订核心区疏解相关政策标准等工作，负责棚户区改造政策拟订及项目指导工作，统筹中心城区人口疏解定向安置房的选址、建设和分配等工作。东城区发改委下属的街区更新科负责组织研究拟订街区更新相关实施意见、计划、方案和综合性政策措施，并组织协调实施。东城区住建委下属的历史文化名城保护科负责提出建立名城保护机制和政策措施，负责组织编制历史文化名城保护计划。

这样看来，在市级层面和区级层面都存在多个部门职能有交叉，也有空白地带的情况，缺乏有力的统筹协调机制，有些工作的推进显得困难重重。

虽然东、西两城在文物活化利用方面一直在探索，但是也应该看到，东、西两城区文物活化利用的对象基本是以文物等级偏低的区属产权的文物建筑为主，今后应该加强推动关于高等级的文物的腾退、开放、利用。因此，我们应该按照《北京历史文化名城保护条例》的规定，建立市区两级历史文化名城管理机构，建立健全党委领导、政府统筹、单位实施、公众参与、社会监督的历史文化名城保护机制。其中政府统筹就需要建立央地联动、市区统筹的工作机制，对文物产权协调、政策统一、资金调度等方面形成有力推动。

（二）健全配套法规政策

老城保护涉及方方面面，包括城市的功能、历史风貌、生态环境、文化空间、公共服务、配套设施等诸多方面，很多工作都是新的尝试和探索，需要构建详细规划体系，及时出台相关细则，才能有序开展工作。除了已经出台的规定外，还需要专项规划、详细规章，以及具体的政策予以推动，也就是说我们要构建完整的规划体系。

北京市目前出台了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》等相关工作的指导意见，但还缺少实操层面的细化的法规，尤其是在产权置换、税收优惠、项目立项、资金保障、产权用地等方面，由于没有可借鉴的经验和路径，很多工作无法正常开展。比如《文物保护法》中没有规定文物腾退的相关内容，且目前尚未出台能够解决文物建筑腾退的统一的规则。现在核心区开始对文物开展公益诉讼，但是由于文物保护属于等外领域，所以公益诉讼只能是尝试性的介入，还不能形成对文物保护有效的司法强制。

因此，我们要完善相关配套法规，完善操作指引，完善技术标准，形成完整的老城保护规划体系。

（三）搭建多元参与平台

老城保护与发展的重要基础是社会公众的参与。积极的多元参与应当成为历史文化街区保护的重要途径之一，换言之，老城保护不能只依靠政府单方面推进，而是社会的统一协调，公众广泛参与历史文化名城建设是不可替代的。1987年《华盛顿宪章》明确规定鼓励全体居民参与保护，2016年出台的《关于促进文物合理利用的若干意见》也提到鼓励社会力量参与。我们需要思考的是如何搭建一个能够让社会机构和居民都参与进来的平台，如何能形成风貌保护的长效机制，使各方能各司其职并形成合力。

第一，作为政府的主管部门，考虑的应该是怎么制定保护利用的正面清单和负面清单，明确鼓励支持的方向和限制禁止的活动，需要考虑中央、市级的政策如何落地，如何建立共建共治共享机制，实现行业管理、产权单位、经营者的衔接。第二，居民应该是老城保护的积极参与者，而不是旁观者。老城保护工作不仅保护建筑本体，更要保护好文脉，凝聚居民共识，营造城市认同感。第三，专业团队。2019年通过的《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》明确了责任规划师作为政府选聘的第三方人员，要在责任范围内提供专业的技术服务。第四，社会资本的介入能很好地弥补财政资金不足的缺口，但我们需要考虑的是，如何规范社会资本的使用范围和使用方式，如何界定权利和义务、划定利益分成等实操层面的问题。我们要转变政府单方面推进老城保护的工作模式，逐渐引进社会力量参与，营造全社会关心、支持、参与的氛围，形成政府主导、公众参与、社会协同的良好态势。