黄江松：实施城市更新行动，推动首都高质量发展（2）

二、实施城市更新行动的背景和意义

（一）实施城市更新行动的背景

我国城镇化发展已经站在新的起点上，城镇化率从改革开放初期的17.9%上升到2021年的64.7%。从1978年到2018年，我国城市数量从不到200个增加到超过660个，建制镇从2000个左右增加到21000多个。但是我们也看到，在快速城镇化的过程中，出现了土地城镇化快于人口城镇化的现象，城镇建设用地规模扩张过快。2000年至2012年，我国城镇建设用地增长了70%，城镇建成区人口密度大幅下降。

1.我国城市发展进入存量时代

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：“如果每个城市都‘摊大饼’式地扩张下去，农田、菜地、绿地一环又一环被水泥所吞噬，城市建成区越摊越大，就会摊出不可治愈的城市病，甚至将来会出现一些‘空城’、‘鬼城’。”习近平总书记强调要科学设置开发强度，划定城市开发边界，尤其提到北京、上海、深圳的开发强度已经远超日本三大都市圈、法国巴黎大区和德国斯图加特地区。习近平总书记指出：“城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人，腰围都要不断扩大。”

在2015年召开的中央城市工作会议上，习近平总书记对城市发展提出24字方针，即“集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

2.我国超大城市要求实现减量发展

作为全国第一个减量发展的超大城市，北京市在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中提出“确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内”“中心城区规划总建筑规模动态零增长”。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，严守土地、人口、环境、安全四条底线，建设用地总量控制在3200平方公里内，至2035年常住人口控制在2500万人左右。

（二）实施城市更新行动的重要意义

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%。按照城镇化发展的一般规律，城镇化率达到30%左右的时候，城镇化就进入加速发展阶段，达到60%左右的时候大概率会进入平稳的中后期发展阶段。所以，我国城镇化发展趋势正处于由加速发展阶段向平稳的中后期发展阶段过渡，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。到“十三五”末期，我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超过85%。城市是扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场的重要战场。实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环。

实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。

实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。在经济高速发展和城镇化快速推进过程中，一些城市发展注重追求速度和规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。