包路林：以新时代首都发展为统领，谱写北京城市发展新篇章（3）

三、未来首都发展的阶段性特征

未来几年是全面落实《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，初步实现《北京城市总体规划(2016年—2035年)》目标任务的重要攻坚阶段。从首都和超大城市发展的历史规律和发展趋势来看，未来北京城市发展坚持以人民为中心，在推进城市治理、实施城市更新行动、优化空间布局的基础上，彰显“四个中心”首都战略定位，推动以首都为核心的世界级城市群主干构架基本形成，国际一流和谐宜居之都建设将取得重大进展。

（一）在发展模式上，进入存量资源提质增效的有机更新时代

当前，城市发展正在深刻转型，新时代首都发展的重大决策与行动和国家系列重大战略部署同向发力，首都功能持续优化和提升，从依靠增量开发向存量更新转变，以存量更新为主的城市更新帷幕正启。

1.首都功能持续优化和提升期

“都”与“城”之间的相互支撑关系更加紧密。“都”与“城”之间是相互依存的重要支撑关系，需要相互保障才能实现更好的资源均衡。北京在尺度上和税制上不同于其他发达国家的首都，中国几千年的历史表明首都经济社会发展水平是立国根基，首都功能的逐步完善需要北京市强有力的支撑，“强首都”建设更加离不开北京市充沛的资源支持。未来五年是“都”与“城”之间建立更加畅通、紧密的互补和支撑关系的建构时期。

初步建成国际影响力凸显的国际交往之都。未来五年，北京市将适应我国日益走近世界舞台中央的新形势新要求，以2022年北京冬奥会和冬残奥会为契机，进一步扩大国际影响力，逐步强化中国特色大国外交核心承载地功能，全面提升国际交往环境及配套服务能力，初步建成国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的国际交往之都。

韧性城市建设逐步筑牢首都安全保障。城市是人类文明成果最主要的容器，超级大都市未来会受到越来越多的安全挑战。尤其是现代战争条件下军事和城市高度叠合，对于首都安全保障的要求极高。韧性城市是未来城市化发展必须要考虑的一个重要维度，关键在于提升防灾韧性和设施韧性，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。未来五年，北京将以安全保障作为基础，拓展韧性内涵，融入集约、绿色、智能、协同理念构筑基础设施保障体系，助推实现城市高质量发展。

2.由增量开发向存量更新的转型期

城市开发建设方式转变为有机更新模式。城市更新是北京现阶段以及未来五年应对复杂问题、提升城市发展质量的重要手段。当前北京市存量建设用地已超过80%，成为承载城市功能的主要地区，面临着城市功能优化和利用效益提升的综合挑战。城市更新将以绿色发展为引领，成为构建新发展格局，落实碳中和目标的重要途径。北京的城市更新将充分展现首都特色，体现在千年古都的城市更新、落实新时代首都城市战略定位的城市更新、减量背景下的城市更新，以及以城市织补的方式保持和修复老城区传统格局和街巷肌理的渐进式更新。

碳中和要求下步入绿色城市发展模式。北京市在2012年已基本实现碳达峰，是全国率先走在碳中和道路上的城市之一。城市更新与碳中和的时间高度重合，更新的质量和方式直接影响2050年实现碳中和的目标。在绿色发展模式要求下，北京城市发展将转变城市资源和权益的交易机制，对全市基础设施进行重构和结构性调整，进一步统筹城市更新与疏解整治促提升，统筹地上和地下空间，统筹政府支持与社会资本参与，步入绿色可持续发展模式。

（二）在功能布局上，以新时代首都发展为统领的发展路径更加明确

未来几年是落实总体规划“一核一主一副、两轴多点一区”城市空间结构的关键时期。通过疏解非首都功能的深入推进，核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的“两翼”、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养，空间资源分配更加公平，城市发展进入更加优化的再平衡。

1.进一步优化空间布局和功能重组期

持续疏解带动高质量的减量发展。未来几年，疏解非首都功能工作持续推进，城市发展遵循人口规模统筹公共资源配置和引导要素有序流动，进一步促进人地协同，为优化城市人口、空间和功能布局，重塑居民生活环境创造了更好的发展基础。相较于欧美城市，北京需要高于二至三倍的强度和密度来建设城市，以更小的土地面积容纳更多的人口。未来几年，按照“双控”要求，城市用地规模持续减少，土地利用效率将进一步增强，随着调整和改善用地功能，土地和空间的潜力将进一步挖掘，给予城市高质量的减量发展空间。

“一核两翼”互补机制逐步建立。未来几年，“一核”的辐射带动作用明显增强，首都风范、古都风韵、时代风貌将进一步显现。副中心城市框架基本成型，服务于优化提升首都功能，服务于全市人民，进而辐射推进京津冀区域协同发展的作用进一步提升。北京城市副中心和河北雄安新区“两翼”齐飞，“一核”与“两翼”之间的疏解与承接关系进一步顺畅，京津冀空间布局进一步优化，现代城市发展的模式创新与制度创新的样本效应将进一步凸显。

加速职住平衡，人民获得感幸福感进一步提升。未来几年，结合城市功能布局的调整和碳排放的整体要求，北京将全面应对疏解过程中的产城融合与职住平衡问题。当前，全市居住用地占比偏低，中心城区住房短缺，通勤成本高企。根据《2020年度全国主要城市通勤监测报告》，北京市平均通勤距离11.1公里，单程平均通勤时间超过40分钟。相较上海、广州、深圳，北京的“职住分离度”“45分钟公交服务能力”“1公里轨道覆盖通勤比重”等均存在一定差距。从提高居住用地占比和完善通行系统两点发力，通过着力提高大城市居住用地供给，打造多网布局、完善、舒适、绿色的通行系统，进一步解决“住房难”问题，满足降低通勤成本需求和碳排放要求，提升新发展模式下生产生活的新平衡，提升人民获得感和幸福感。

2.区域联动的协调发展格局形成期

区域协调发展进一步走向均衡。随着北京经济技术开发区、北京新机场临空经济区、丽泽金融商务区、南苑—大红门地区、北京中关村南部（房山）科技创新城、中关村朝阳园（垡头地区）等重点功能区带动优质要素进一步向南部地区集聚，大力推进乡村振兴，持续带动都市型现代农业发展、乡村旅游和精品民宿等产业升级，南北之间、城乡之间基础设施和公共服务水平差距进一步缩小，发展水平趋向均衡。

平原新城加快建构城市发展增长极。未来几年，平原新城将进一步发挥首都面向区域协同发展的重要战略门户功能，充分利用与中心城“半小时轨道交通圈”的区位优势，成为“站城融合”的重要城市支点。进一步强化对于资源和要素的吸引，加强创新型产业集群与先进智造产业带建设，逐步解决平原新城吸引功能、产业、人口、项目中存在的问题，为新功能、新要素、新项目落地创造条件，推进新城成为城市发展的重要增长极。

以首都为核心的世界级城市群主干构架基本形成。未来几年，京津冀协同发展进入攻坚克难的关键阶段，“轨道上的京津冀”基本建成，城市群整体人口密度将进一步增加，生态环境联防联控联治机制更加完善，三地创新链、产业链、供应链联动发展模式将逐步确立，推动以首都为核心的世界级城市群主干构架将基本形成。

（三）在运行机制上，以治理理念统筹发展的格局基本形成

未来几年，北京城市发展将以创新为引领，城市规划建设管理的理念更加先进，保障机制进一步健全，数字化、智能化的新技术应用更加广泛，进一步支撑超大城市治理体系和能力提升，以目标导向、问题导向的共治共管和共建共享机制进一步完善，推进城市更加和谐宜居。

1.首都规划体系历史性深化和完善期

继续坚持“多规合一”,推进一张蓝图绘到底。未来几年，在城市总体规划的引领下，国民经济和社会发展规划、国土空间规划和各专项规划之间进一步融合，推进“多规合一”。规划实施过程中的执行力进一步加强，更多需要协调解决、历史遗留、关系复杂的问题将通过跨部门分工合作解决，减少发展中的空间冲突、资源冲突和利益冲突。“十四五”时期，将进一步发挥“一张蓝图绘到底”的制度优势，跟踪《北京城市总体规划(2016年—2035年)》实施情况，在“双碳战略”和“双循环战略”指引下通过中长期发展战略规划引导城市发展的导向。

2.城市可持续发展机制建立的重要期

城市精治共治法治的治理水平显著提高。未来几年，积极顺应城市发展新阶段的变化与要求，将加快超大城市治理体系的构建与完善，形成与国际一流和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。城市治理理念转向“建管并重”，治理主体“多元共治”，治理模式“精细化”，治理手段智慧化、信息化、法治化“协同并用”。在党的核心领导下，市场参与、社会协同、公民自觉的共建共治共享机制逐步形成。

以城市经营理念带动的集约化发展路径逐步明确。未来几年，城市发展的动力机制、资源平衡机制、运营管理机制将进一步完善，市场化机制更加通畅，城市建设由土地开发向城市经营转变，运用市场化手段对城市资产进行集聚、重组和营运，逐步拓宽以城建城、以城兴城的市场化之路，实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。以区域、收益、土地规划性质等多因素统筹考虑的“肥瘦搭配”组团式开发，捆绑公益性项目和经营性项目，将最大程度地发挥经营性用地的效益，支撑和平衡公共服务设施、环境设施等公益性项目，缓解城市发展过程中的财政压力。城市治理主体更加多元化，“物业城市”管理模式逐步推广，将城市公共空间、公共资源作为“大物业”，由“城市综合运营商”实行全流程专业化、精细化、智慧化的城市管理、服务和运营。

以人民城市理念构建的完整居住社区逐步成型。首都城市建设发展方向是以人民城市理念引领城市转型升级，成为环境健康可持续、社会公平包容、全体市民共建共享共治的人民城市。以补短板、惠民生为重点，未来五年将聚焦居民急难愁盼的问题诉求，大幅提升基层治理水平，持续增强社会治理总体效能，进一步完善城市体检评估、责任规划师制度，使资源、管理、服务向街道社区下沉，共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务进一步拓展，全龄友好型社区建设全面向前一步。

3.城市智慧化精细化管理水平提升期

科技赋能智慧城市建设的步伐进一步加快。城市基础设施规划建设管理体系将进一步完善，到“十四五”末期，轨道交通（含市郊铁路）里程将达1600公里，全市物联、数联、智联三联一体的新型智慧城市感知体系基本建成，城市治理各领域基础性制度体系基本形成。以治理体系建设为核心的多目标智慧决策系统将助力城市精细化治理，科技创新带动城市管理手段和管理模式的变革更加深入影响城市发展。

技术创新引领下的资源承载能力和支撑作用愈发强劲。资源承载能力对于城市发展规模和方式的选择，起着决定性的支撑作用。当前，水资源方面，北京市水资源建设管理的前端和后端投入不足，管网滴漏量相当于南水北调一年的补水量。能源供给方面，北京80%的能源需要外部输入，还需要进一步拓宽西北地区、北部地区的双回路特高压来提供绿色能源。全市对于燃气资源的依赖性较高，不利于降低碳排放，还需要攻坚沿海核电站的长距离水热同传技术来解决供水和供热两大问题。全市电气化总体水平不到30%，与“双碳”要求的80%相差较大，需要在降低民用石化资源方面进一步推进技术创新。随着科技创新力度进一步加大，以技术创新攻坚克难，系统推进能源转型，首都的资源支撑体系将更加安全、高效与智慧。