立规明矩护航美丽北京建设

[中图分类号] D619 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）01-0056-04

2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化，同时提出要正确处理五个重大关系，外部约束和内生动力的关系是其中之一，即“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力”。

制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。生态文明制度是中国特色社会主义制度的重要内容和不可分割的有机组成部分。加强生态文明制度建设，用最严格制度最严密法治保护生态环境，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的创新举措，是习近平生态文明思想的核心要义之一，也是我国生态文明建设取得历史性、转折性、全局性变化的重要保障。

党的十八大以来，北京市委市政府坚持以习近平生态文明思想为指导，贯彻落实党中央关于生态文明制度建设和体制改革的决策部署，构建起具有首都特点的生态文明制度体系“四梁八柱”，为把北京建设成为美丽中国先行区提供规范指引和制度保障。

坚持和加强党对生态文明建设的全面领导

习近平总书记多次强调，建设生态文明重在建章立制，“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。作为人们共同遵守的行为准则，好的制度是一种引导推进力、规范约束力和整合保障力，立规明矩有助于社会兴利除弊、繁荣发展。

党的十八大以来，我国的生态文明制度建设实现了从碎片化到体系化、从弱约束到强规范、从实践创新到理论创新的根本转变。党的十八大报告首次把生态文明制度建设上升到治国理政的高度，要求健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制。党的十八届三中全会从全面深化改革的角度提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，建立系统完整的生态文明制度体系。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，标志着生态文明制度体系“四梁八柱”的顶层设计正式形成，目标是构建“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。党的十九届四中全会把“坚持和完善生态文明制度体系”明确为四个方面的工作，即“实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度”。至此，中国特色生态文明制度体系基本定型。

北京是伟大祖国的首都，是我国的政治中心、全国文化中心、国际交往中心和国际科技创新中心，是著名的历史文化名城，也是当代的超大城市和世界一线城市。北京市生态文明建设的质量不仅关系到首都人民群众的福祉，而且关系到国家形象和国际影响。为此，北京市坚持以习近平生态文明思想为指导，坚决扛起守护首都生态安全的政治责任和生态责任，加强党对生态文明建设的全面领导，全力推进生态环境治理体系和治理能力现代化，用制度和法治保障美丽北京建设。

生态文明建设的决心之大前所未有。北京市在全国率先设立市委生态文明建设委员会，加强顶层设计和统筹协调。2020年，出台全市生态环境保护领域第一部党内法规《北京市贯彻〈中央生态环境保护督察工作规定〉实施办法》。市委市政府迭代出台河长制实施意见，不断完善流域统筹、区域协同、部门联动、社会共治的治水格局。2021年，在全国率先推行覆盖城市和郊区的一体化林长制，在省级层面率先推行田长制，真正实现城乡一体治理一体发展。

生态文明建设的力度之大前所未有。北京市以治理“大城市病”为抓手，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动经济社会绿色低碳转型。特别是在大气污染防治方面，北京市委市政府坚定不移铁腕治霾，系统谋划、重拳出击，贯彻落实《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等一系列政策措施，从能源结构、交通结构、产业结构和用地结构方面进行调整，同时加强京津冀地区的联防联控联治，全方位、全地域、全过程解决大气污染问题。

生态文明建设的成效之大前所未有。根据《2022年北京市生态环境状况公报》，新时代十年，北京市生态“颜值”发生明显变化，由蓝天难见、繁星无影恢复到蓝天白云、繁星闪烁。10年间，北京万元地区生产总值二氧化碳排放量累计下降近50%，可吸入颗粒物和细颗粒物年均浓度累计下降50%和66.5%，二氧化硫年均浓度降幅达88.7%，优良水质河长占比增加28.1%，森林覆盖率由38.6%增加到44.8%，全市生态系统多样性不断丰富、稳定性逐渐增强、持续性不断向好，创造了绿色生态的北京奇迹。

构建首都生态文明制度体系“四梁八柱”

新时代十年，北京市坚持问题导向和目标导向并举，体制改革与制度创新并重，大力实施绿色北京战略，不断完善生态文明领域的政策法规和统筹协调机制，构建起系统完备、科学规范、运行有效的生态文明制度体系“四梁八柱”。

实行最严格的生态环境保护制度。北京市坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，建立健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。不断完善主体功能区制度，建立“多规合一”的国土空间规划体系。习近平总书记高度重视并指导制定北京城市总体规划，指出“北京城市规划要深入思考‘建设一个什么样的首都，怎样建设首都’这个问题”。2017年公布新版《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，提出构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。2019年修订《北京市城乡规划条例》，2020年出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，正式确立“三级三类四体系”国土空间规划总体框架，推动形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。不断完善生态环境保护治理的法律政策体系。2014年，市人大通过《北京市大气污染防治条例》，要求建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制；2015年出台《关于进一步健全大气污染防治体制机制推动空气质量持续改善的意见》，体制机制进一步健全完善。2015年出台《北京市水污染防治工作方案》，对消除黑臭水体和严控地下水超采作出部署。2022年，市人大通过《北京市土壤污染防治条例》，强化多污染物协同控制和区域协同治理要求。

全面建立资源高效利用制度。北京市树立节约集约循环利用的资源利用观，建设绿色、低碳、高效的资源利用体系，保障首都资源安全。以规划引领自然资源产权主体责任落实。2020年出台《北京市自然资源资产产权制度改革方案》，将山水林田湖草沙作为有机整体，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。以法规标准约束资源节约化利用。先后出台《北京市耕地保护责任目标考核办法》《北京市节水行动实施方案》《北京市进一步强化节能实施方案》等政策措施。2022年，市人大通过《北京市节水条例》，提出实现全过程节水。2023年12月，市委全面深化改革委员会审议通过《北京市关于全面加强资源节约工作的实施方案》，要求统筹推行能水粮地矿材等各类资源全面节约，强化标准引导和约束作用，完善资源节约法规政策机制，促进经济社会发展全面绿色转型。

健全生态保护和修复制度。北京市立足超大城市的现实生态问题和首都城市战略定位，以统筹山水林田湖草沙一体化保护修复为主线，探索高密度城市化地区生态修复的新模式。以规划引领生态分区修复。相继印发《北京市“十四五”时期生态环境保护规划》《北京市生态安全格局专项规划（2021年—2035年）》《北京市国土空间生态修复规划（2021年—2035年）》，明确生态修复方式、修复类型和修复优先序，并探索生态修复与绿色发展的双向转化通道。强化重点生态修复领域法规约束。出台《关于进一步加强水生态保护修复工作的意见》，以流域为单元实施水资源管理、水生态修复和水环境综合治理。2021年，市人大制定《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》，守护生态涵养区；2022年，市委市政府发布《关于新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案》，将巩固生态保护成果作为首要任务，提出以生态的办法解决生态和发展的问题，培育生态涵养区绿色发展内生动力。

严明生态环境保护责任制度。北京市以生态环境治理体系和治理能力现代化为目标，全面落实生态环境保护治理的主体责任。构建现代环境治理体系，明确生态环境保护主体责任。2018年，北京市委以党内法规形式出台《北京市生态环境保护工作职责分工规定》。2021年，印发《北京市关于构建现代环境治理体系的实施方案》，着力构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。强化地方领导责任制。北京市全面推行“党政同责、一岗双责”的河（湖）长制、林长制和田长制，发挥总河长令、总林长令和总田长令的引领和主导作用，构建党委领导、各界协同的“一核多元”的体制机制，有效压实属地生态环境保护主体责任。2023年11月，印发《领导干部自然资源资产离任审计与生态环境保护督察执法工作协作机制》，建立协作配合、信息共享、成果运用、沟通联络机制，形成审计监督与生态环境保护督察执法二者合力监督的工作格局。

以高品质生态环境支撑首都高质量发展

改革和完善生态文明建设体制机制是保障经济社会高质量发展的重要基础。2023年中央经济工作会议部署2024年九大重点工作，其中“深入推进生态文明建设和绿色低碳发展”包括建设美丽中国先行区、打造绿色低碳发展高地、完善生态产品价值实现机制、落实集体林权制度改革等六项具体任务。

北京市委坚决贯彻落实习近平生态文明思想，提出了“三个自觉”和“五个牢牢把握”的要求。实现以高品质生态环境支撑首都高质量发展，必须着力推动绿色北京战略迭代升级，把新时代美丽北京建设放在更加突出的位置，统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打造宜居宜业宜游的生态文明标杆区和美丽中国先行区。

加强美丽北京建设的顶层设计。发挥市委生态文明建设委员会的统筹引领作用，加快制定出台美丽北京建设实施方案，各区因地制宜制定落实细则，各部门贯彻落实《北京市推动职能部门做好生态环境保护工作的实施意见》，在河（湖）长制、林长制、田长制基础上整合完善党政领导干部生态环境保护责任制，建立“覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣”的责任体系。

形成美丽北京建设的战略合力。加强党委领导，做好政府主导，更好发挥企业的主体责任，推进《北京市企业和项目绿色绩效评价指南（试行）》的全面落实，实行“绩效分级、差异管控”，激发企业节能减排的内生动力，促进行业绿色升级；调动社会各界共同参与，加大市、区政协生态文明建设专题协商和民主监督力度，发挥人民团体和社会组织的积极性、主动性和创造性，筑牢“导向鲜明、职责清晰、多元参与、良性互动”的生态环境保护治理全民行动体系。

健全美丽北京建设的法治保障。继续加强生态文明保护法治建设和法律实施监督，持续加强生态文明统领性立法工作；加强自然保护地立法工作，探索与河北省联合制定“燕山—塞罕坝国家公园”的专项立法；加强“双碳”领域的立法工作，建立健全“双碳”战略的法治体系。

（本文是北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重大项目“坚持和完善生态文明制度体系研究”〈项目编号：20LLZZA015〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]中共中央宣传部，中华人民共和国生态环境部.习近平生态文明思想学习纲要[M].北京：学习出版社，人民出版社，2022.

（作者简介：林震，北京林业大学智库中心主任、生态文明研究院院长、教授；马明玄，北京林业大学马克思主义学院博士研究生）