李晓江：深入领会京津冀协同发展战略 解决“大城市病”与空间供给问题（2）

（一）两个“过度集聚”与两个“不适应”

对于我国的城市来讲，“大城市病”主要是由两个“过度聚集”和两个“不适应”导致的。所谓两个“过度聚集”，就是指所有大城市都有的聚集效应、规模效应，这也是全球大城市的发展规律、天然优势，即在大城市，社会的流动性最高，也就是人的发展机会多、就业机会多，资本的流动性最活跃，也就是资本主要流向大城市。那么，问题就在于过度聚集是如何造成的，带来的问题是什么。目前来看，我国社会的流动性和资本的流动性在超大城市，即500—1000万人口以上的城市过度聚集，在一定程度上不是单纯的市场作用，而是行政因素造成的。也就是说，聚集是应有之义、自然规律，而过度聚集则是被行政因素加剧了的聚集，这也是所谓的过度的行政化资源配置。

社会的流动性、资本的流动性都集中在大城市，确实有一系列的优势、好处，但是过度聚集也就必然导致两个“不适应”：一是政府治理能力与城市发展规模、速度不相适应。比如，城市人口的增加、产业的增长伴随着污染排放的增加，而各种公共服务、基础设施的供给却跟不上相应的需求，导致地方政府的治理手段单一而简单，难以达到效果。二是社会的文明程度与城市发展规模、速度不相适应。比如，企业没有相应的社会责任心、老百姓也没有相应的自觉性，也是“大城市病”的诱发因素之一。所以，“大城市病”一方面是城市发展的规律使然，另一方面也是行政主导资源配置造成的结果，表现为大城市的容纳力、人口吸引力、居民生活品质、公共服务供给等方面的下降。

（二）制度设计决定城市发展模式

实际上，我国之所以有改革开放40多年的快速发展，最重要的原因就是改革开放初期的制度设计。也就是说，正是由于改革开放“上半场”的税收、财政、货币等制度，我们才成为现在的世界第二大经济体。但是，对于这些“上半场”的制度设计是否还适合“下半场”的问题，我们要有所思考，同时也要对这些政策有所取舍。

第一，税收制度。可以说，上世纪末的分税制改革是一次非常成功的改革，但改革的结果也导致了地方财政相对紧张，而中央财政相对充裕的局面。而且，我们是间接税，即税收是在中间环节，主要是企业交税，所以政府主要是盯着企业，而不是个人，这也就决定了政府的取向。在我国的税收构成中，个人直接支付的税在整个政府的税源里只占5%不到，而在一些以直接税为主的国家，个人所得税占30—40%，此外还有房产税等针对个人的税。也就是说，在以直接税为主的国家，个人是税收的主要来源，而在我国则是企业。

第二，财政制度。在分税制改革以后，中央财政实力逐渐增强，也就导致了诸如2022年全年中央对地方转移支付规模9万多亿元的现状。简而言之，地方政府相对没钱，中央政府则以转移支付为主。然而，尽管转移支付的比例越来越高，数额越来越大，但始终解决不了转移支付利用率较低的问题。

第三，货币政策。在全球主要货币中，我国的货币总量占比最高，即流通的货币量最多。但是，老百姓的日常生活用品价格涨价并不明显，这样来看，我国印发货币并没有反映到老百姓的日常生活领域，为什么？我国的财政或者货币运行实际上遵循两个“赤字”的规律，一个是基建，包括土地财政、房地产，另一个是日常生活。然而，我们通过由土地、房地产方面的资产膨胀代替了日常生活方面的通货膨胀，这也是我国经济体制的独特性。

换句话说，正是由于这一独特性，我们解决了地方建设的费用问题，避免了全球大部分经济体面临的基建方面的缓慢问题，连同间接税、转移支付等制度一起，造就了我国改革开放以来的快速发展。但是，“上半场”有用的政策在“下半场”不一定有用，甚至有可能开始起到“负作用”。所以，我们下一步就是要思考如果推动改革开放以来的几大创举进行针对“下半场”的转型，实现我国经济的持续发展。比如，如何吸引大学生、留住农民工，这些人才都是我们重要的发展资源、要素。如果没有大学生与高端人才，我们就不可能实现产业提升与产业升级；如果没有农民工，我们也不可能实现规模如期的产业发展。由于我国整体上的人口形势已经发生转变，我们也应该随之进行制度、政策上的调整、修改。对此，党的十九大报告、“十四五”规划都提出了税收、财政等制度改革的方向，如“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”，“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”，“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”等。

总而言之，我们要通过推进税收、财政、货币等制度的系统性转变，实现城市与经济的持续发展。