“十二五”规划与财政政策调整（2）

积极财政政策的构成、调控与退出

4万亿投资是对还是错？现在来看真是对错参半，有好处也有坏处。中央政府先拿1040亿托住企业过多的存货，企业当时存货有7500亿，中央政府打进去1040亿以后，大约可以带动5000亿到6000亿社会投资，基本上解决企业的过量存货问题。但是没有想到地方政府一跟进，就把整个大格局改变了，导致把保增长放第一位，调结构遥遥无期。

中央政府拿出最不愿意动的增值税进行改革，增值税减税一开始估计可能减1230亿，事实上的测算是1461亿，再加上所得税减税、购置税减免等，在2009年总共减掉了5500亿的税，这些税带动的是企业投资。正常的政府投资和社会投资的比大约是1：7，5500亿投出去，大约带动了4万亿的社会投资，因此我们认为减税也拉动了4万亿投资的增长。

中央还启动了一个重要的机制——社会稳定器机制。经济学中有一个概念叫自动稳定器，以所得税为例，经济好的时候，大家收入高，交的税就高，有一部分税就进入了政府财政，这种情况下个人可支配的收入就下降了，就没有预估中增长得那么好，就会克制消费、投资，在经济过热的时候有利于平抑总需求，保持经济的稳定。当经济衰退时，因为收入水平下降，交的税额减少，而事实可支配收入并没有意想当中减少得那么多，于是就支撑了消费、投资，这样一种机制就是自动稳定器机制。过去这个机制一般都集中在经济领域，现在我们也像美国那样，引入了第二套自动稳定器机制，就是社会自动稳定器机制。美国的社会稳定器主要依靠其社会保障系统自动发挥作用，所以美国的社会稳定器也是一种自动稳定器。中国的社会稳定器是给政府投资提供一个出路，政府发行了那么多的国债，得有一个出路，去年启动了8500亿公共医疗改革，中央政府拿3000亿剩下的由地方政府配套，再加上其他一系列的社会保障体系改革投入大约是3500亿，两块儿加起来也应该能拉动配套资金4万亿。

接下来我们看一下财政政策与其他宏观政策的协同。

第一，财政政策和货币政策。

货币政策是宽松的，财政政策也是宽松的，这种“双松搭配”的政策有喜有悲。喜的是人民银行成功的为财政创造了一个非常好的低成本的财政扩张空间，利率很低很稳定，财政发的国债只要比市场利率高那么一点点就能迅速发出去。而且央行采用央票的方式大规模支撑了市场上金融机构之间的需要，在财政部还没有把短期国债酝酿成熟的情况下，央行先采用央行票据的方式介入进来，也弥补了金融市场的不足。但央行票据最重要的缺点之一就是央行票据只能在银行之间流动，不能把票据流动到企业和个人手里，而国债可以流动到个人和企业手里。

2009年央行票据出了力，2010年想启动国债市场又面临央行很大的阻力，央行不愿意看到短期国债替代央票，央行觉得自己发自己收挺好的。政策磨合总是一点一点的来，相关的调研基本上已经完成了，包括在银行间市场发国债和交易所市场发国债也基本上已经完成了，如果两个政策决策部门之间调和的好，明年上半年大家就可以除了股票、银行存款之外再多一个国债可以投资，现在的国债在银行间市场出不来。

第二，财政政策与产业政策。

我认为这一轮十大产业振兴过于粗放了一些，但我们要看到这个粗放的政策安排中有一个精细的部分，就是首次使用了两个带有自动退出意思的机制，一是内在机制，二是临时机制。比如给钢铁产业一个减税政策，但只减税两年，两年以后这个机制就自动没有了。陷入亏损的企业可以接受政府的补贴，但随着经济的好转，陷入亏损的企业越来越少，政府的投资自然而然就退了出来。这就是在产业政策安排过程中内嵌了两种很好的机制，这是很重要的一个创新安排，从现在来看效果比较好，而且在退出的过程中没有引发大的社会波动，也没有引发其他职能部门的反感或利益博弈，为政策的退出探索了一条新的途径。

第三，财政政策与贸易政策。

主要是稳出口，然后是保企业，其实也是通过消除过量企业库存的方式来保住外贸企业，使其具有流动性，然后是促创新。有一个外贸发展基金，过去他的资金筹集渠道来自于商务部卖出的配额和许可证的收入，但随着中国加入世贸组织后过渡期的完成，允许采用配额和许可证的地方越来越少了，所以配额和许可证的量越来越少，外贸发展基金就不足。从2009年末开始，我们已经跟商务部达成了协议，从预算内直接向外贸发展基金注入支持资金。

如何看积极财政政策的退出问题？

首先，积极的财政政策总要退出，不能一直执行下去，如果一直执行下去，债务累积就会越来越大，这个财政风险是谁都不敢担保的。从财政本身的角度来讲需要退出，从经济的角度来讲，当经济已经恢复到正常状态，如果再次增加财政投入，只会导致一些不好的后果。一是对经济自身配置资源能力的挤出，我们认为市场配置资源的能力要高于财政政策配置资源的能力。二是可能导致经济过热。

其次，何时退出、什么情况下退出呢？要在世界经济形势已经基本稳定，换句话说就是美欧已经开始步入增长期，中国国内的自主投资能力已经形成，就是政府撤资以后不会导致市场投资自然萎缩，大的产业结构调整已经基本完成，比如对房地产市场的调控已经基本完成，这种情况才能退出。在这种情况下就不需要拿积极财政政策作为一个对冲手段，可以考虑启动退出程序，预计在2012年末或2013年末启动退出程序。

再次，如何退出呢？一是财政政策和货币政策谁先退的问题。从国际经验来看，有的是货币政策先退，有的是财政政策先退。我们认为，正常情况下货币政策先行退出，如果货币政策年初退出，财政政策年末退出，财政政策多支撑一年。因为很多财政支出是刚性的，再者财政政策的投资往往时间比较长，需要逐步递进延续，还有财政政策往往还承担了金融最后一道防火墙的稳定作用，中国的金融稳定主要不在人民银行，而在财政部门，所以财政部门还有观察货币政策退出以后市场环境变化的作用。

如果地方债风险大幅度累积，财政政策将先行退出。因为如果央行先退出，它肯定提高利率，收缩银根，这很可能进一步加大财政风险，财政政策先退出的话，央行的利率比较低，市场流动性比较充裕，可以使财政的风险得到一定程度的缓冲。

当然，还有一种情况是财政政策和央行一起退出，如果通货膨胀率严重高于财政部今年年初4%的预期，财政部可能协调央行一起启动退出程序。按照现在物价的涨幅，估计通货膨胀率预期还得调高，可能要到5%。