何增科：国际社会如何提高文化软实力？（3）

思想库是现代社会公共决策“谋”与“断”分工的产物。现代社会行政管理复杂性日益增加，政府需要依靠全社会的智力资源来支持公共决策，需要在政府以外寻求智囊指点和额外营养。企业也出现了类似的需要。“谋”与“断”科学分工的需要导致独立于政府和企业以决策咨询为己任的公共政策研究机构的产生。相应地西方发达国家专家参与公共政策过程已经先后走过了专家会议咨询、官方附属政策研究机构咨询阶段，从二战后普遍进入了依靠独立思想库进行政策咨询的阶段。[21]在西方发达国家中美国是公共决策咨询业最发达的社会，同时也是思想库数量数量最多和影响最大的国家。美国的人文社会科学研究和公共政策研究为美国制定对外政策、提出国际制度和国际标准倡议做出了重要贡献。诸如现代化理论、文明冲突论、历史终结论、人权高于主权、软实力、巧实力、能源安全和气候变化、恐怖主义等非传统安全威胁、公众外交等许多重要思想概念的提出为美国的对外政策提供了理论依据，规划了战略方向，甚至影响着国际社会的政策和制度选择。20世纪初，美国成为世界上头号工业强国后，美国政府对如何解决自身社会经济转变所带来的问题和发挥美国的全球问题的公共政策问题的需求高涨，由此促成了一批研究和解决美国对内和对外公共政策问题的政策研究专业机构的诞生。二战期间，由于战争的需要，美国大批专业研究人员参与了政府组织的研究工作，为赢得战争的胜利作出了巨大贡献。美国政府由此认识到了专业研究人员知识和技能相结合所产生的巨大效益。战后与政府签订合同开展研究的独立思想库迅速发展起来。[22]欧洲国家、日本等其他西方发达国家20世纪60、70年代以来，咨询业和思想库都得到了长足的发展。

曹益民对以美国为代表的世界上一些主要国家公共决策咨询业发展经验进行了很好的总结。根据他的总结，国际决策咨询业和独立思想库的发展的成功经验包括：（1）政府高度重视决策咨询，大力发展咨询产业。美国历任总统都很重视利用外部智囊机构为其提供良策。美国政府已经把政策咨询规定为决策的必经程序，政府各部门实施的重大项目要有咨询报告，100万以上人口的城市须建立高于地区发展的综合咨询机构。美国政府每年用于研究与开发的经费中有五分之一到四分之一用在各种思想库的研究工作上。美国政府还规定，企业的咨询费用可打入成本不计征所得税。（2）坚持以才取人的原则，优化咨询人员的整体素质结构。（3）尊重客观规律，科学规范咨询活动。（4）采用先进技术手段，提高咨询质量。（5）保障研究工作的独立性，崇尚客观、公正、中立。国外大多数咨询机构组织上不隶属于政府、企业、事业实体，他们本身往往是独立的非营利法人，享受非营利法人机构的税收优惠。咨询机构的经费来源多样化，他们一般不享受国家直接拨款或补助，通常是通过申请项目签订合同获得基金资助方式从事研究，基金资助来自政府、企业或个人的捐助，后者通常享受税额减免优惠。思想库选择或承担的研究项目、采用的研究方法、收费标准自主决定，不需要其他机构批准。思想库鼓励研究人员提出独立的见解，保障其研究自由，研究工作独立进行不依附任何单位和个人的意见。思想库研究成果向社会开放接受社会评价。[23]

在依靠独立的思想库提出新思想、新观念和新原则基础上，许多国家的政府、民间组织和媒体通力合作，在各种国际场合积极推销本国所倡导的思想、观念和原则，并努力在国际组织的议程设置、国际规约的制定、国际标准的确定等诸多方面体现本国的价值理念，增进自身的国家利益。

（四）文化体制改革中引入文化治理理念，推行分权化战略，政府、市场和社会力量各司其职合力推进本国文化发展。

20世纪80年代前，国际上曾出现过四种文化管理模式：（1）以美国为代表的“间接支持型”，国家是文化艺术发展的“推动者”（facilitator），致力于为文化发展提供便利条件。政府的作用在于制定《国家艺术及人文事业基金法》和《联邦税收法》等法律通过立法保障文化发展[24]，提供税收优惠等政策杠杆鼓励私人捐款和私人投资，市场化和商业化的运营机制和投资主体的多元化保障了文化发展的可持续性和创造活力。（2）以英国为代表的“间接赞助型”。国家通过艺术理事会，以“一臂间距”的方式成为文化艺术的赞助人。政府只决定提供多大的支持，专业艺术家通过匿名评审的方式作出具体的资金支持决定。票房收入、私人赞助和艺术理事会资助成为文化艺术发展主要资金来源。（3）以法国为代表的“直接主办型”。国家通过文化部资助文化艺术，资助决定由政府官员作出，艺术家的经济地位由政府的直接资助决定。由于尊重艺术家的决定，官方的艺术团体仍享有一定程度的自治。（4）以前苏联为代表的“直接操作型”。文化艺术机构全部由国家所有和国家经营，资助决定由政治领导人作出，政府只支持那些符合政治标准的文化艺术产品，而不是支持创造性过程本身。[25]

20世纪80年代后，随着前苏联和东欧等社会主义国家向市场经济的全面转型，“直接操作型”模式受到抛弃。随着文化治理理念引入文化体制改革之中，欧盟国家文化体制改革出现新的动向。1995年联合国全球治理委员会的报告《我们的地球邻居》的报告开启了国际组织治理概念的讨论。1996年联合国世界文化与发展委员会发表了《我们创造性的多样性》的报告，将治理概念引入文化发展的讨论中。1997年发表的《从边缘到中心》的欧洲报告强调，如果忽视文化，就不能实现可持续发展，文化治理概念的提出目的在于将文化政策从治理的边缘引入中心。2002发表的《创造性的欧洲》的报告为文化治理提出了一个全面的定义，后者指的是为文化发展确定方向的公共部门、私营机构和自愿∕非赢利性机构相互合作共同推动文化发展。文化自治、分权化、鼓励文化创造性、更大范围的参与成为文化治理理念所倡导的文化体制改革方向。[26]受此影响，大多数发达国家文化政策的方向是给文化发展松绑的“分权化”改革。这种分权化改革遵循的是“一臂间隔”原则，即国家对文化拨款采取间接管理模式，为此要求国家对文化实行分权式的管理体制。这种分权式管理包括垂直分权和水平分权两个向度，前者是指中央政府将文化政策制定和实施权及部分文化拨款责任交给相关文化部门及地方政府并要求后者履行好自己的责任，后者是指各级政府与文化方面的非政府公共组织建立起横向分权关系并鼓励后者履行文化政策建议、同行评议和项目审核拨款职责。加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国均明确声称采用体现分权化内涵的“一臂间隔”原则并建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构如艺术理事会等。但需要指出的是，德国和法国对“一臂间隔”原则明显持消极态度。德国对文化的管理权主要还集中在各级政府及其所属行政部门，艺术理事会只是一种论坛性机构仅限于对保护和扶持职业艺术家提供一些专业咨询意见。法国则根本没有为艺术理事会在文化管理中留下一席之地，政府通过自己的文化行政部门制定文化政策，兴办文化机构，作出文化资助决定。国家的扶持和庇护在文化发展中发挥着主要作用。[27]