保障房加速：十二五期间拟新建3600万套

1998年，中国启动了影响最大的一次住房改革。

当年7月国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》彻底结束了中国的住房实物分配，代之以住房分配货币化。

住房分配货币化的成效是显著的。2011年初国家统计局的一项抽样调查显示，中国城市89%的居民拥有住房。

而作为1998年房改的三大目标之一，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”迟迟未能到位。保障房的建设似乎被忽略了。

2007年，国务院接连发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等一系列文件，再次明确住房应有保障房和商品房两个体系。

2010年的中央经济工作会议明确提出：要加快推进住房保障体系建设，强化政府责任，调动社会各方面力量，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区和农村危房改造，大力发展公共租赁住房，缓解群众在居住方面遇到的困难，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。

自此，中国保障房的建设开始跨越式发展。2010年保障房建设目标为590万套，而作为“十二五”的开局之年，2011年这一目标惊人地跃至1000万套，“十二五”期间则要完成3600万套保障房建设，约为过去10年建设规模的两倍。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率要提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。

数字显示，2012年前9个月全国保障性安居工程支出同比增长34.1%，银行业金融机构保障性安居工程贷款余额则同比增长47.6%。截至2012年9月底，全国保障房新开工720万套，基本建成480万套，开工率达97%，完成投资9600亿元。从统计来看，完成2012年新开工700万套以上、基本建成500万套的目标已没有悬念。

保障房建设正在创造独一无二的中国速度。中低收入老百姓的安居理想也将随之加速实现。

保障房供给加速

起步较晚的中国保障房建设正在加速快跑。2012年前9个月全国保障性安居工程支出同比增长34.1%，银行业金融机构保障性安居工程贷款余额则同比增长47.6%

2012年4月底新开工228万套、基本建成150万套， 5月底新开工346万套、基本建成206万套， 6月底新开工470万套、基本建成260万套。

住房和城乡建设部网站上，全国保障性安居工程的建设数据正在不断刷新。

截至2012年9月底，全国保障房新开工720万套，基本建成480万套，开工率达97%，完成投资9600亿元。从统计来看，完成2012年新开工700万套以上、基本建成500万套的目标已没有悬念。

“十二五”期间中央计划新建保障性住房3600万套，约为过去10年建设规模的两倍。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率要提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。

中低收入老百姓的安居理想正一步步实现。

“十二五”重头戏

2011年元旦前夕，中共中央总书记胡锦涛考察北京市朝阳区保障房建设区。当时一些人已经预感到，中央将加大力度投入保障房建设。

2011年1月，国务院总理温家宝在国务院常务会议上强调，各地要多种方式、多条渠道逐步扩大住房保障制度覆盖面。2011年2月初，国家保障性安居工程协调小组与各地签订2011年保障性安居工程目标责任书。

2011年2月27日温家宝与网友在线交流，提及此目标责任书时指出，“关键不在一张纸，而在于决心。有了决心就会有资金，就会有土地，就会有办法。没有决心，眼前到处都是困难。”

之后，中央提出一个新的目标，即在“十二五”期间新建保障房3600万套。

作为“十二五”开局之年，2011年的保障房建设交出了一张漂亮的成绩单。截至2011年10月底，全国开工建设保障房超过1000万套，提前完成年度目标任务，刷新了“历史之最”。

进入2012年，保障房建设力度继续加大。各地不仅将保障房建设作为改善民生之必需，也将其作为贯彻中央稳中求进要求的重要举措。虽然全国计划新开工建设保障房目标调整为700万套，但由于有上年结转在建项目，建设量丝毫未减。

围绕保障性住房建设的实施，中央各部门也在积极配合。中央组织相关部门进行督察检查，细化了问责标准和程序;财政部加大资金筹措规模;国土资源部明确确保用地供应;住建部强调突出对工程质量安全监管;银监部门部署商业银行信贷支持力度;税务总局督促各地落实各项税收优惠政策;农业、林业及铁道部门也及时展开了对垦区、林区、铁路等危房和棚户区居民住房保障工作。

目前，住建部已敦促各地着手准备2013年计划、立项、报批工作。

“十二五”期间，中国将逐渐完善多层次住房保障体系，“低端有保障，中端有支持”的政策框架也将更清晰。温家宝总理曾着重强调租赁性保障房的建设，“保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。”

供地难题逐渐解决

数据显示，2011年实际在建保障房约为1500万套左右，2012年在建工程量达到1800万套，这形成了非常大的土地需求。

2010年以来，保障性住房用地供应呈逐年增加势头。2012年8月7日，国土资源部副部长胡存智曾公开表示，2010年落实保障房供地2.51万公顷，2011年为4.36万公顷，2012年计划安排4.76万公顷。胡存智表示，国土资源部将确保“十二五”期间，保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房三类用地不低于住房建设用地供应总量的70%。

近年来，中央和地方在保障房用地供应中探索出了一些经验。

比如针对保障房用地供应，广西自治区开辟了绿色通道，做到“随到随受理随审查”，2011年超额完成用地需求;山东省对于保障性安居工程确需使用新增建设用地的，指标实行“点供”;海南省要求对保障性安居工程用地审批继续采取“绿色通道”办理、一事一议、特事特办;深圳大力采用企业自筹自建、产业园区集中配建、开发项目配建等模式多渠道解决建设用地问题。

一些地区还出台硬性规定保障此类建设用地。如内蒙古规定凡不落实保障性住房建设用地计划的地区，将责令停止商业开发类土地手续办理和供应活动。湖南省在保障房土地供应方面则实行计划单列，优先保障，应保尽保，用地不落实的暂停该地区普通商品房用地审批。

但是，土地供给并非不存在难题。媒体屡屡披露一些保障房项目地处偏远等问题。华创证券研究员华中炜向《瞭望东方周刊》表示：“目前一些地方政府还是以土地财政作为重要资金来源，保障房制度体系不完善，也没有相关法律约束，如何保证保障房获得匹配的用地确实还是难题。”

开拓融资渠道

天量资金需求也是保障房建设一大难关。

2012年1月18日，财政部发布《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》，提出很多解决资金问题的措施，同时要求各级财政既要“量力而行”，又要“尽力而为”，确保政府资金来源落实到位，不留资金缺口。

据《证券日报》报道，2012年10月23日财政部相关负责人曾公开表示，2012年中央财政已下达保障房补助资金2330亿元，比2011年全年实际下达数增加617亿元，前9个月全国保障性安居工程支出同比增长34.1%。

仅靠中央财政投资和地方政府投资是远远不够的。

2012年6月20日，财政部等七部委就民间资本参与保障性安居工程建设有关问题专门发布通知，详述了引导鼓励民间资本参与保障性安居工程建设的多种方式和支持政策。

“公司愿意在不损害股东利益的前提下，积极参与保障性住宅的开发。保障房的利润一般都会受到严格限制。对于企业投资者来说，保证名义利润高于融资成本，即不出现亏损，是企业行为可持续的基础。”万科集团官方对《瞭望东方周刊》表示。

民营企业参与保障房建设有多种方式，如独立开发、代建、配建等。相对于企业前期投资开发，后期由政府回购的独立开发模式来说，民营企业更倾向于选择无需投资的代建或给予一定商品房用地基础上的保障房配建。

住建部政策研究中心主任陈淮对《瞭望东方周刊》表示：“建设过程中的不同模式没有什么优劣之分，最初谁出钱建并不重要，建好后谁持有，谁当业主，才是最重要的。即便就是企业独立建，也要政府买下让企业退出，否则让企业承担政府职能只能是一厢情愿。”

“不管什么建设模式，只要纳入政府统一管理、分配序列，只要有利于提供更多保障房房源，都应当支持。”住建部政策研究中心副主任王珏林对《瞭望东方周刊》表示。

当然，吸引民营企业参建保障房需要为其提供利润空间。

“商业资本都是以追求利润或保障资金安全为目标，而保障房项目盈利不确定，政策保障不明朗，管理经营模糊，这是影响民间资本大规模进入保障房建设领域的障碍。”远洋地产官方对本刊表示。

实际上，由于经济适用房、限价房等销售型房源更具有市场性，开发商一般通过出售可以实现资金平衡或盈利。保障房建设主要的资金压力来自廉租房、公租房。

上海易居房地产研究院副院长杨红旭则对《瞭望东方周刊》表示：“由于一些制度仍然不尽完善，比如各地对于公租房是否能够‘先租后售’政策不一，导致多元化融资比较尴尬。”

在一系列政策指引下，各地也在融资方面探索出一些具体办法。比如广东要求土地出让收益用于公租房建设的比例不低于10%，并且在试点城市允许将50%以内的住房公积金结余资金用于发放公租房建设贷款;贵阳尝试采用“房屋银行、收储配租”的新模式，由政府出资以租赁、购买使用权等方式向社会归集闲置住房，配租或补助给中低收入群体;此外，全国多数地区为了降低保障房建设成本，出台了免收、免征相关税费的政策规定。

质量和公平是“生命线”

与资金和土地相比，保障房的建设和管理也是不小的难题。

2012年8月31日，国务院总理温家宝在天津考察保障房建设时着重强调了质量，“要把质量作为安居工程的生命线。”

陈淮对本刊表示：“就技术意义说，保障房是最容易建设的一种低档住房，如果有难点，就在于是否具备了与建设规模相适应的高效率低成本，及高效的管理体系。”

王珏林则认为，保障房建设的至关重要的一点是分配制度要公平，管理水平要跟上。

2012年2月6日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在保障性住房公平分配工作座谈会上着重强调公平分配工作的重要性和紧迫性，他将确保公平分配称为“关系保障性安居工程成败及可持续发展的生命线”。

李克强要求在分配方面要做到：一是保障基本，二是公正程序，三是公开过程。

在此要求下，各地纷纷出台了囊括地税、社保、民政、公安等多部门数据的信用、收入数据管理交换平台和保障房资格审核系统，严防“骗保”行为。

同时，为确保保障房工程质量，各地推出了质量终身责任制，制定了严格的质量保障体系。

上海市为保证保障性住宅工程质量，定期公布保障性住宅建设“黑名单”;广西要求相关部门每月组织巡查，每半年联合督查，并且尝试邀请保障对象或者街道办、社区居委会参加工程质量验收;江苏省则开展保障房监督覆盖率、分户验收覆盖率、分户验收合格率、竣工验收合格率等检查监控。