耕地抛荒与中国粮食安全（2）

三、 讨论耕地抛荒与中国粮食安全的背景：老年农业与老化水利

当我们在思考耕地抛荒的现实性影响及其发生的时候，有两个背景是我们必须进行考虑的，其一就是农业生产的老龄化，其二就是农田水利设施的破坏化。两个背景的存在不仅可以让我们更好地理解，耕地抛荒现象的发生和其带来的影响，更可以让我们理解耕地抛荒的未来发展趋势。

所谓老年农业就是，目前承担农业生产任务的主要是中老年人，并且以老年人为绝对的主力。在打工经济已经进入村庄近30年的背景下，我们不难发现现在打工经济已经成为了影响农民生活的第一经济形态。在打工日益成为一种日常化的生活方式时，留在农村中的农民群体被称为是“386199”部队。调研发现：与全国大部分农业地区一样，相对较高的打工收入使得越来越多的青壮年走出农村，而五十岁以上的老人则成为种田的主力军。社会转型期，老人种田将成为当前社会的普遍和长期性现象。日益恶化的水利条件，沉重的农业投入已经超出老人可承受的范围，农业收入仅够满足老人的基本生活需要，严重影响了老人种田的积极性和持续性。在上个月湖北省委组织的“三万”活动中，华中科技大学工作组对孝感市王店镇进行了全面深入的调研，老年人种田的普遍性也是此次调查关注的重点之一。以王店镇港边村为例，该村一二两个小组共有110户，440人，其中常住人口210人，五十岁以上的老人和十五岁以下的小孩占在湾子人口的99%，五十岁以下的村民只有村会计一人。湖北省的相关文件显示，目前湖北省内农业生产任务的80%是由老年人完成的。因此，加快农田水利基础设施建设和降低老年人的种田成本，就成为提高老人农业生产积极性，增进老年人福利，提高农地使用效率和保证我国粮食安全，繁荣农村社会的重要议题。

老化水利就是说，我们国家农业生产领域的水利基础设施普遍存在老化和破损的情况。我们大家都知道，建国以来的农田水利建设主要集中在人民公社体制时期，全国90%以上的水利设施是在那个时期建设完成的。从改革开放开始知道现在，我们没有组织过什么农田水利设施的大规模建设，而只是地方上小规模、不系统的小农水建设。无论是湖北、湖南还是安徽、江西，我们的调查发现，全国大部分地区当前的农田水利设施都在“吃老本”，而新的农田水利建设很少，也没有能够发挥出明显的效益。今年一号文件之所以锁定水利建设，也是因为水利设施已经到了非重新投资建设不可的地步，要是没有农田水利的保障，粮食安全的目标也是难以实现的。农业是天然的亲水性产业，要是没有水资源的供给，农业生产就会难以维系。

老年农业的背景让我们认识到，老年人需要更加便利的水利设施，需要更加便利的道路，因为体力上的不足和对人生期望的相对短期，在老年人成为农业生产主力军的情况下，农田更容易被抛荒。在我们调查过的众多地区发现，老年人大部分都种植3亩左右的耕地，这样面积的耕地正好可以维持其温饱。中西部地区的老年人都秉持一种观念，“人老的时候，只要能有口吃的就够了，我们别的也没什么期望”。老年人不是不愿意耕种更多的田地，而是身体状况每年愈差，农业生产成本不断提高，作为农村中的弱势群体，他们会选择抛弃手中的一部分耕地即首先放弃自己田地中条件差的地块，将农业生产条件好的地块保留在自己手中耕种。

老人种田难主要是灌溉难和收割难。老人对改善水源条件有迫切需求，在农户家中听到最多的就是“盼着政府把我们的水源搞一搞”。大部分农村都缺少大中型水利的补给，灌溉主要依靠塘堰存水，也就是当地人常说的“靠天吃饭”。在一般年份，降水能够将村里的塘堰灌满，也就是说正常年份，塘堰中的存水能够基本满足农田灌溉需要。然而，近年来，尤其是税费改革以后，由于村级组织财政能力有限，两工制度的废止以及村庄劳动力的大量流失，导致塘堰年久失修，绝大部分塘堰的有效储水量不及原来的百分之三十，同时大部分水渠淤塞，引水灌溉极为不便，只能靠水管将水引到田里。在收割的时候，很多老年人都坦言，他们没有能力将一袋稻谷从田地扛到可以通机动车的路边，因为普遍情况下，稻田中只有田埂，而难以看到什么机耕道。要是能够提升农业生产的机械化程度，土地抛荒的现象也可以有一定程度的减轻。

而同样的，老化水利的设施也让我们认识到，水利条件差造成农业生产成本提高、农业生产不好搞、生产安全系数降低，加之老年人投入在农业生产上的劳动力有限，造成的进一步后果是农地的使用率急剧下降。我们调查的孝感市王店镇港边村全村有20%以上的土地被抛荒，有的村民组甚至将近一半的土地无人耕种，并且每年新增土地抛荒面积逐渐扩大。

四、 耕地抛荒的多元因素分析

造成耕地抛荒的原因是复杂的，但是我们却必须进行深入的探究，不然对于耕地抛荒的治理就难以有效展开。通过几年多个省份农村的调查，从村民的话语中，我们可以感知造成新土地抛荒现象的原因是多重的，其之间也是相互作用的。在税费改革之前，关于土地抛荒的讨论是一个公共的热点话题，那时候主要是从农业的比较效益低、农村公共品与公共服务不足、打工经济的影响等方面展开讨论的。龙村调查也同样可以发现这些因素的作用，但是这并不是我讨论的重点。我们都听说过，“这是一个巨变的时代”，在这巨变的时代里，农村也在发生巨变。从上世纪90年代末到当前，也就是10余年的时间，农村也在悄无声息地发生着巨变。对于这样的巨变，若是不能亲身接触农村的实际，我们是无法体会的。龙村的土地抛荒或许就是巨变农村图景中的一道“景致”，不过让我们看起来总是觉得不怎么舒服，是惋惜也是忧虑。

村干部说：“本村土地抛荒首先是集中在水源和灌溉条件不好的田地上”。尽管当地山区，自然水源较为丰富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同农户田地水源条件方面的巨大差异。税费改革之后村集体和村民小组长从水利事务上的快速退出，水利困境很快就凸显了，这是农田水利对土地抛荒的直接影响。村庄公共基础设施与公共服务供给不足与自然村的不均衡性也导致一部分村民离开原来居住的自然村，“孩子上学的事情不能耽误啊，现在村里小学只到三年级，到四年级以上都要到外村去上。孩子还小，路也远，不放心啊！为了孩子，我们就搬到下边来住了”，这是许多因子女教育而搬离原居住地村民的考虑。若是概括地讲，这些原因可以归结为乡村治理的路子走偏了。具体来讲，结合村民关于土地抛荒的地方话语，我们着重来看下面三点内容：

其一，村民对土地权属的私有化想象替代了原有的土地归集体所有的观念。土地承包期限的模糊化给予了村民土地类私有化的暗示，这种暗示导致村民对自己的土地拥有绝对的权力。这种权力以往曾笼罩在村集体对土地调整权力之下，如今村民们再也不担心自己的土地会被调整了——村民都知道上面政策不允许村干部调整土地了。正是这种对政策的把握和体会，村民在自己承包土地上的权力意识和主体意识明显增强，这种情况就是村民任意处置自己土地的一个基础和前提。部分研究者认为土地制度的不稳定导致了土地的抛荒，而30年不变的政策正好给农民吃了一颗定心丸，但是为什么依然不能解决抛荒困境呢？也正是这种稳定感让农民对土地的使用权赋演变成了土地承包者福利享有权赋，形成了土地承包制度稳定性与土地抛荒现实性之间的矛盾。与土地权属观念私有化与个体化倾向增强相对应的是，土地集体权属观念的弱化。在村集体拥有土地调整权力的时候，村民对自己的土地是十分珍惜的，很多村民都担心土地调整活动，害怕自己曾经精心经营的土地会被调整到其他农户手中。也正是这种调整活动的存在使得村民对土地的价值与地位更为重视。集体的土地调整权力不仅是农民重视土地价值与地位的依据，也是一种约束农民农业生产行为的隐性手段，但是现在这种约束不存在了。在谈到土地抛荒现象的时候，村干部其实也不希望这样的事情发生，但是又觉得“没办法”。当我问起村干部为什么不管管呢——这一问题的时候，村支书给我这样的答复：“现在的事情，管不了，也懒得管。现在的村民是吃吃用不着你管，穿用不着你管，有事的时候找你管，你管他的时候不让你管。”农村税费改革也在不小的程度上降低了村干部工作中的责任心，也缺乏工作的动力。因为乡镇政府已经缺失了调动村级干部工作积极性的利益与激励工具。对于土地抛荒的现象，村民们是这样认识的，“反正国家也不从土地上收什么了，村干部也管不着村民是否在土地上进行农业生产了，那还不是看村民自己的想法。有门路的都不种地了，现在还种地的基本都是没本事的。以前，每年到农业生产的时候，村干部都要督促村里的农业生产，也统计种地面积、种植作物类型和产量，这些年都见不着村干部做这些事情了。”还有一些村民讲到：“以前收税费的时候觉得要是不种地还交钱挺亏的，现在也不从土地上收钱了，国家还给钱。其实种一亩地的纯收入也就400元，现在一亩地国家可以补贴100来块钱，自己还不用出力，不种地自然好了。土地就搁在那里，也坏不了。什么时候想种的话，自然就种了。反正也没人能把我的地怎么着。”农民的这种率直心理很好地给出了抛荒的答案：国家已经把土地给了农民，种与不种都是农户自己的事情，与其他人无关。这种意识实际上反映了农业生产从集体行动和公共生产向个体行动与个体化生产的转变，这是乡村治理现实在农民生产行为上的无意流露，值得我们持续关注。

其二，打工经济的持续发展与两代农民工的土地观念差异使得兼业型农民逐步减少。我所调查的村庄所在的县是全国仅有的两个可以直接向国外派遣劳务人员的县之一，全县在国外务工的农民分布在世界上180多的国家和地区。除了国外务工之外，村民在国内务工的足迹也是遍布天南地北。我所调查的龙村，全村有1/3的村民都常年在务工。务工人员多为青壮年农民，留在家中的多少老人和小孩。因为家中留守人员农业生产能力的有限，所以抛荒也就客观存在了。在关于本村的调查报告中，我称这是一个“女人的村庄”，因为大量男性劳动力的外出，家里家外的事情基本上都交给家中的中年妇女操持了。尽管也会有部分不外出打工的村民将抛荒的土地进行耕作，但他们一般都是选取离自己居住地较近和水源条件较好的地块进行耕种。所以被村民捡起来重新耕作的土地是很有限的。但是这个因素并不重要，因在上世纪90年代末期，农民负担最重的时候，村庄并没有出现大量的土地抛荒，而那个时期的打工经济也已经构成了村民经济收入的主要构成部分。当前出现的土地抛荒并不是因为有了新的致富门路，因为自上世纪80年代中期这里的打工经济就有一定的规模了。据以退休的村干部讲，上世纪80年代中期，这里就出现了“合同工”的外出务工的形式，那时候的村民外出务工规模在200人左右。上世纪90年代末，村民外出打工的人数在700人左右，其规模与村民当期外出打工规模基本一致。与上世纪90年代末相比，如今农业生产不需要缴纳任何税费，而那个时期的税费负担人均达到60-70元，最多的时候，人均负担税费150元上下。两个时期打工规模没有明显的变化，同时农业税费负担被取消，在这样的背景下，为什么还有土地抛荒？通过访谈村民，我们了解到：以往打工者在农忙时节都会请假回来种地，如今越来越少的打工者选择在农忙时节返乡从事农业生产。不同年龄段的打工者对土地和农业的认识与情感是不同的。如果，我们称上世纪80年代开始打工的村民为“第一代农民工”的话，2000年之后开始加入打工大军的村民就可以成为是“新生代农民工”。 “新生代农民工”虽然有农村生活的经验，但是却没有农业生产的经验，因此也就没有培养起对土地和农业的情感，而他们身上缺乏的这些则是“第一代农民工”身上的明显特征。而当前，龙村外出打工的村民当中，“新生代农民工”又占到了50%的比例，如此情况，土地抛荒也就难以阻止了。当我问起现在已经步入中年的农民，“你的孩子以后还种田吗？”，这一问题时，他们的回答是：“不知道。他们怎么会种地啊，都没下过田的，不能指望他们种田。”青壮年劳动力持续外流而日益减少的兼业农民使得村庄土地显得“多余”，一位妇女说。“我们这些在家的，也想都把地种了。可是还要照顾老人和孩子，没有那份精力啊，操 不了那份心了。”

其三，“国家政策太软了”。这是龙村村支书给出的一个原因。他说，“现在就是国家政策太好了，都把村民都惯坏了。种粮补贴和良种补贴等本来是为了种田的农民发的，但是现在很多村民不种地一样拿这些补贴。要我说，不种地就不应该拿补贴。”村支书很简单的一句话实际上道出了土地抛荒现象背后的一个重要原因，那就是国家基层治理能力的弱化，国家政策对个体控制能力的极度衰落。因为中央对土地经营制度的“长久不变”的表述，使得村干部失去了对土地调控的权力，也就失去了监督和指导土地合理生产和使用的功能。中央惠农政策本来是要重塑政府的合法性的，但是却让基层组织在治理中陷入了两难：一方面是要落实好中央的各项政策，做好乡村治理工作；另一方面是村民直接与中央政策对话，不信任基层组织的权威，基层组织也失去了治理的政策保障和资源基础。在国家实行粮食补贴政策和减免农业税费后，国家惠农的福利政策按土地承包面积兑现给承包户，土地承包户在没有税费负担情况下，外出务工时不管土地收益的前提下还能享受到粮食直补政策待遇，故而放任承包地荒弃。常年在城市务工的农民，其户籍在农村，这种处于城市和农村之间的‘第三极’处境使他们离开农村而又不愿也不取彻底地放弃土地，在国家均等的惠农政策的“孵育”下，出现了土地抛荒的不和谐现实。这里表达的观点，其实跟上面的论述内容是一致的。2010年1月，在荆门农村调查农田水利状况时，一个老支书对税费改革前后的税费政策给了这样一个总结：“现在中央的政策是一左一右，在上世纪90年代中后期，税费负担太重，这是政策走左了；现在一下子不仅把税费取消了，还给农民各种补贴，这又是政策走右了。要我说啊，其实取消农业税费就可以了。”其实，这位老支书也就是强调政策的连续性与稳定性，剧烈的政策调整固然给农民带来了不少实惠，但是也潜藏着危机。从村干部的角度讲“政策太软了”还有另一层面的含义，即现在的政策并没有给干部什么权利与资源，反倒是给一些投机取巧的农民提供不少的空子可钻。正像龙村陈主任所讲的：“我们村干部很难做，一方面上级政府要求我们要转变工作态度，要向服务型基层组织转变，但是我们却没有权威保障和资源供给；另一方面，村民总是有事情就找我们解决，而我们一旦需要农民配合的时候，他们就说自己的什么事情没有解决并以此作为配合工作来交换。可是，村民哪里知道，我们村委会已经办不了什么事情了。现在就像是被村民和政府夹着工作，放不开手脚，也没有支持，不好干啊！”

其四，农田水利无法跟上农业生产的要求。不少本村土地抛荒首先是集中在水源和灌溉条件不好的田地上。尽管一些出现抛荒土地的农村属于山区，自然水源较为丰富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同农户田地水源条件方面的巨大差异。因为税费改革之后村集体和村民小组长从水利事务上的快速退出，水利困境很快就凸显了。在不少本村，以往以小组为单位的水利灌溉解体了，所以边角田地水利成本就有明显的上升，这对单个的农户是极为不利的，所以抛荒就成为一种选择。从集体用水模式到个体用水模式的转变意味着同样面积的耕地种植要花费更多的人工和水利成本。

其五，村庄公共基础设施与公共服务供给不足与自然村的不均衡性。因为偏远村民小组道路不便和小学教育布局调整的进行，导致居住区位不好的村民离开了原来居住的村民小组，以为子女提供更好的教育条件。我所调查过的5个村子中每个村子都有这样情况的发生，只是程度不同罢了。以信阳龙村为例，龙村小学只保留了学前班到三年级的教育设置。小孩从升入四年级开始就要到邻村的小学去，因为路途较远，不少村民为了子女教育都从较为偏远的村民小组搬迁了出来。像这样的家庭一般都是丈夫在外打工，妻子带着孩子到邻村或是乡镇租一间房子以方便子女的教育。由于照顾子女的需要，田地无法耕种就抛荒了。除了小学教育布局调整的因素外，道路交通的不便也是一个重要的原因。村村通工程对于本村来将只是修筑了从省道到村委会大楼的1.5公里的沥青路，其他的道路基本没有硬化的。村民居住相对分散，在下雨天出行相当不便，这里的粘性泥土足以将村民暂时与外界隔离。道路不仅对子女教育有明显的影响，其对即将面临婚姻问题的男性也有显著的影响。为了不让自己的儿子成为光棍，有些人家都全家迁到了交通条件更为便利的地方。为了应对更大的开支，打工就成为了更受村民喜爱的选择。

其六，城市化进程的推进和消费主义价值观的引导。村民的离村化已经成为一个显著的事实，村庄精英在不断地从农村走向城市。在城市生活，在村民看来是个体成功的表现，也为家庭增加了象征资本，但是其导致的风气却在引导着越来越多的村民走向城市。农村的公共服务和公共设施确实不如城市，而且在近些年部分公共品的供给还出现了倒退的趋势如农田水利，所以村民离开农村似乎就成为了对村庄的逃离。有一定资本积累的村民可以在城市过上体面的生活，但是当城市生活成为村民一种盲目的追求时，村民不可能在城市获得体面的生活，也无法真正脱离农村，反而可能造成对父母的代际剥削。所以，城市还是要稳步推进。当村庄不再承载我们的乡土眷恋和根的情怀后，农村在一些人们的头脑中日益成为了落后和贫穷的代名词，这样的评价也让农村精英开始了向城市的流动。其实，从社会流动的角度看，农民进城打工实际上就是城市对农村人才的一种选拔。大部分的农民工最终还是回到了自己的家乡，而能够留在城市生活的，则都是村庄中最有能力和知识的乡村精英。在人财物不断流出农村的现实下，农村的发展很难依靠留守者自己的力量而实现。

以上六个方面的论述，并没有穷尽当前耕地抛荒背后的原因，但是至少呈现了六个相互关联的导致土地抛荒的原因。提出问题是本文的中心所在，因为这个问题是涉及国家粮食安全和乡村社会发展战略实施的重大问题。尽管导致土地抛荒的原因中有不少地方性的因素，但是全国其他地方的土地抛荒也面临上面类似的六方面因素。

五、 治理耕地抛荒，保障中国粮食安全

目前全球每年粮食的正常贸易量为2.2亿吨至2.3亿吨， 纵使我们将这些粮食全部购买下来也只能满足我国粮食需求的45%。2010年我国粮食进口量约为3700万吨，已占当时世界粮食贸易量的1/ 6左右。那么，如果把未来占总需求30% 的粮食需求压力全部转移到国际粮食市场，即使我们对进口粮食具有足够的支付能力来对付粮食贸易霸权操纵下的粮价惊人上涨，最后的结果也只能是买空世界粮食市场，导致全球粮食恐慌。更何况，一旦出现这样的情况时，粮食作为重要的战略物资，美国可以将其作为扼制与拖垮中国的手段，那时你就是再有钱也只能饿肚子。

（一）关于耕地抛荒的反思

提出问题是本文的初衷所在，因为这个问题是涉及国家粮食安全和农村发展战略的实施。要解决新土地抛荒并不是一件简单的事情，它需要农田水利的发展，村庄道路的建设和基层组织治理能力的强化等，但是最基础的就是基层组织治理能力的强化。基层组织治理能力的强化是其他问题解决的基础和前提，所以我们要防止新土地抛荒的进一步扩大，就要从这个层面去入手。当然，这里谈到的新一轮的土地抛荒是有其区域特征的，但是从土地抛荒出现的范围来看，土地抛荒已经成为了多个区域要慎重解决的重要问题。

新土地抛荒具有多种负面的影响，笔者着重来谈其对国家粮食安全形势的影响。粮食不仅是关系民生的重要问题，更成为国际竞争的重要战略，也是国际间隐性战争的重要工具。笔者所调查的信阳龙村有将近一半的土地抛荒，也就意味着其粮食产量也基本是下降了一半，村干部说村子目前抛荒的土地至少有1000亩，在没有明显土地抛荒和年景正常的年份，全村每年生产稻谷在200万斤，如今的稻谷产量只有100万斤稍多。土地抛荒加上水利设施的逐步瘫痪，粮食生产能力逐步下降，越来越多的村民开始成为“买粮族”的一员。据我们的进一步了解，土地抛荒现象在我们所调查的X县市普遍存在的，如果以全县30%的田地抛荒比例来计算，全县这些年每年粮食产量相较于往年下降约0.9亿斤，而曾经的年粮食产量达到1.8亿斤。其实，不可小视这一个县的粮食产量，村民们说：“我们一般都卖掉一半的粮食，另外一半都卖掉了。”这里的粮食种植为国家的商品粮稳定也作出了贡献。而像我所调查的这样的山区县又何止一个、两个，没有这些小范围的粮食供给，我们的粮食安全就会存在危机和漏洞。

税费改革之前，许多人都认为取消税费一定会解决大量的土地抛荒问题，但是龙村调查的结果使得我们如今再来关照这些观点的时候，我们发现现实并不像其想象的那样，新土地抛荒还是出现了。从我们的调查来看，这种抛荒还有进一步扩大的趋势。农村经济体制改革与农村发展建设是一个综合性的系统工程，土地改革所涉及的相关制度更是涉及到执政党政权合法性的基础，因此不容我们单独地追求经济学意义上的规模效益，还必须从社会学、政治学、人类学等更多的学科角度进行多元和深入的分析及考量，采取健康而又稳妥的方式推进改革与发展，在人们所能够承受并积极支持的限度内展开探索与实践，而不能一味急功近利。与此相应的，土地抛荒也不能从经济层面去考虑其原因与对策，更不能只有政策，而没有配套的相关落实措施。

以往关于土地抛荒原因的研究着重强调农业税费负担沉重，农业比较收益低和农地政策不具有长期性和稳定性对土地抛荒的直接影响。相应地，其提出的政策建议也就是对农业进行补贴、减免农业税费和延长土地承包关系。如今这些政策建议已经在政策层面得到了体现，但是其却未能阻止新土地抛荒的出现，为什么呢？土地对于农民的价值与意义必然是不同于国家对土地的价值与意义的期望的。在这种对土地价值与意义期望的差异中间，国家如何将粮食安全战略有效推进呢？不能依靠给农民一些实惠就能保证提高农民种地的积极性，能不能期望土地承包关系的延长就可以大幅度地增加农民对土地的投资。当原来的农民与土地之间的较为强硬的承包关系存在的时候，土地的不稳定性正好让他们可以在短的预期内尽量地充分利用土地，而如今国家不再从土地上象征性地收取任何劳动成果的时候，土地对农民的约束作用就变淡了。与此同时，土地在农民的经济预期中的地位也就下降了。

当前的土地抛荒不同于三农问题成为全社会焦点背景下的土地抛荒，所以这一现象必须引起我们的注意。至于“21世纪谁来养活中国”的问题，我想我们应该有底气说：中国人自己来养活自己。当然，我们也深知这样的底气是需要我们扎实的工作为基础的。在郊区农村耕地面临城市化与工业化不断侵蚀的现实条件下，山区粮食种植将会有更多的空间，也将承担起更大的责任。我国的粮食安全不仅关涉我国的国计民生，还与世界粮食安全密切相关，我们不能因为粮食问题影响社会稳定，更不能因为粮食问题而受制于人。在跨国资本日益涉入粮食流通体系的情况下，我们的粮食生产绝不仅仅是一种经济活动了，而更多的是要考虑如何在自有粮食自给的情况下，更好地回击跨国粮商试图操控中国粮油甚至物价的图谋，以确保中国粮食安全战略的万无一失。

（二）应对耕地抛荒的策略

那么我们该如何解决新土地抛荒的现象呢？

首先，我们要强化村级组织的治理能力，要恢复村民小组长的设置。我们调查发现，在村民小组长依然存在的村庄，农业生产中的公共品供给情况更加完好，出现新土地抛荒的情况就相对少见。与此同时，我们还要强调土地的集体所有权，要强化和刺激农民土地经营行为中的权利与义务对等的观念和意识。当我们一味地给农民各种补贴和优惠政策的时候，农民的权利意识培养起来了，但是相应的责任意识却没有能够培养起来，这是不够的。粮食种植就是农民的一种义务。

其次，要加快农田水利建设。水利是农业生产的命脉，从2011年开始，我们要集中精力进行为期10年的农田水利建设，要修复和重建农田水利设施。建设水利基础设施的同时，也要注意大、中和小型水利实施的联结和配套，不然的话，鼓励的水利系统就是死系统。

再次，要在土地抛荒地区鼓励耕地的规模流转。这种流转不是从村庄外部引入大资本从而改变耕地的用途，而是将土地集中在种田能手手中，规模保持在20亩至50亩的范围内，这样既可以让种田能手的种粮积极性得到提升，同时也保证了土地的粮食生产功能，还能够提升土地的单位生产效益。对种粮积极的种田能手，我们要给予物质和精神奖励。

最后，要建立对土地耕种情况的监控机制，及时了解新出现土地抛荒的状况并采取可行措施对抛荒土地进行流转。除了流转土地外，为了建立农民的责任意识，我们还可以尝试对抛荒土地收取农地闲置费。在一些地方的规定中，对每平方的抛荒耕地收取2元—10元的农地闲置费用。为了治理隐性抛荒，我们还要注意农田类型的改换现象。在南方水稻种植区出现了普遍的水田改旱田的现象。水田改为旱田就意味着原来种植水稻的水田成为了油菜和棉花的旱田了，由此带来的粮食安全隐忧也同样存在。