当代中国城乡关系的再建构机制（2）

二、当代中国城乡关系的被建构机制

城乡关系不是从来就有的，而是被人类及其相关条件建构的。当代中国的城乡关系尤其是其突出的二元结构性特征，可以说是由各种主客观因素、内外部条件合力建构的结果。其中，国家和政治因素对城乡关系的超强建构能力尤为值得关注。

城乡关系作为人类生存发展体系必然地嵌入和受制于自然环境，自然条件深刻影响着城乡关系的现实建构。自然环境是物质生产要素的来源，也是人的生命支撑与生存家园，对于人类的生产与生活方式、心态与文化均具有重要作用，农村和城市及其关系无论在物质还是文化形态上必然深受自然条件的影响。从历史的角度看，中国自然资源丰富，地大物博，适合农业生产，能够承载庞大的人口规模和人口增长。但自明清以后人口就已明显过剩，人多地少、生活资料短缺的矛盾日益尖锐，这必然促使国家采取扩大农业劳动人口和限制非农人口增加的政策，而且人多地少也从客观上抑制工业和机械化，造成农业劳动力资源在农村和农业体系内过密积累的“内卷化”现象，这明显不利于城市和工商业发展。就地理环境来看，中国东南部濒临大海，西部是高山大漠，在信息和交通不发达的古代社会必然阻碍对外开放交往和限制人的国际视野，极易形成自我中心意识、文化自大心理，使得封建制度板结僵化，工业革命和思想解放运动难以在本土体制内发生。从产业性质上说，农民和农业比市民和工业更接近和深度融入自然，也因而极易受自然环境影响。就自然区位而言，城市一般处在沿海平原或交通要道，且区域集中；而乡村则比较分散，许多农村地处边缘山区，交通不便，由此使得城市便于资金、人才、技术和信息等要素的聚集，有利于经济社会发展，而农村则不能。再从自然变迁效应来看，农业生产受自然灾害的影响深重，而工业生产则要轻微得多。随着科技高度发展，人类应对自然的能力大幅提高，但人类依赖和从属于自然的地位并没有改变。当今中国的东部和西部、南方和北方、沿海和内陆、山区与平原、自然资源富集与贫瘠等不同地区的城乡关系存在十分明显的差别，自然环境始终是影响城乡关系建构的一个不可忽视的因素。

城乡关系是在自然环境影响下经由一定的经济基础塑造的。经济对城乡关系的影响，首先表现在农业经济层面。农业经济的中心是种养殖业。种养殖业是一种生物生产过程，经济再生产与自然再生产相交织，难以像一般制造业那样不受生物成长周期规律控制和天气变化影响，由此使得农业生产具有先天的弱质性。加之农产品又具有收入需求弹性小的特点，注定了经济发展达到一定程度后农业生产效率必然要明显低于工业生产，工强农弱的城乡经济关系难以避免。其次，从产业发展历史来看，由第一产业主导向第二产业主导再向第三产业主导的升级转型是经济发展的基本趋势和规律。

城市作为第二、三产业聚集中心相对于农村具有无可匹敌的优势，城市中心与农村边缘的地位配置成为必然。城乡关系还与经济制度深度关联。一般说来，自然经济体制下的经济主体是靠天吃饭的大量小农经济，特点就是交换和流通不发达，商品率极低和市场欠发育，城乡关系基本上处在自然环境和农业文明的控制之下。在发达市场经济制度下的生产要素高度商品化、流动化，资源配置高度市场化、远程化，城乡关系更多地受市场机制和经济规律所决定。

而计划经济制度排斥市场机制和价值规律，国家和政府是资源配置的主体，城市和农村的经济社会活动几乎完全被国家控制，城乡关系在很大程度上是被政府计划建构的，当代中国的城乡关系可谓是政府计划建构的典型。从制度比较优势的角度看，市场经济最有利于优化资源配置利用和激励人的开拓创业精神，也最有利于资本积累和工业化与城市化发展。而自然经济和计划经济则是一种严重缺乏效率和激励性、抑制企业家精神培育和资本财富积累的制度安排，中国长期处于自然经济和计划经济的超强控制之下，这明显不利于工业化、城市化及城乡关系的正常循序发展。

城乡关系与科技进步状况关系密切。科学技术是第一生产力，也是工业经济的第一推动力和城市发展的核心竞争力，没有科技革命就没有工业化本身，也将没有现代城市的诞生以及现代城乡关系的产生发展。西方国家的现代化发展就是沿着“科技革命→工业革命→现代城市→现代城乡关系”的逻辑顺序演进的。中国的城乡关系与科学技术也有密切关系。众所周知，中国古代技术很发达，但近代科技却诞生在西方，中国没有产生科技革命，自然就没有工业革命，现代科技知识和工业技术不得不大量从西方引进和采借，中国的工业化、城市化和城乡关系因此而落后于西 方一个 时代。进入２１世纪以后，科技对于经济社会发展的引领和支撑作用更加突出，无论是传统工业的转型升级、城市承载力与拉动力的提升，还是农业的现代化、农村的城镇化、农民的创业创富能力提高以及城乡一体化关系建设，都需要科学技术的支持。目前中国许多城市的产业竞争力、人口承载力及对农村发展拉动力严重不足，“三农”问题和城乡矛盾突出，其中一个重要原因就是科技进步滞后，企业和居民科技素质欠缺。提高居民科技素质和区域科技创新能力，加快产业科技进步，是化解“三农”难题、促进城乡协调发展的重要出路。

国家的宏观发展战略从宏观上主导着城乡关系走势。１９４９年以后，国家曾长期实行严格的计划经济体制，所确定的宏观发展战略从根本上主导着城乡关系走势。中央政府最初采取的是工农业均衡发展策略，城乡间原有的经济差距明显缩小。但从１９５３年起，国家开始执行第一个“五年计划”，提出了工业特别是重工业优先发展战略，采取的是以农补工、工业优先的城乡“非均衡”发展方式，对农产品实行统购统销和“剪刀差”政策，以大大低于农产品价值的价格从农民手里购买农产品，用以支持工业的发展。１９５８—１９８２年，农业为工业化建设提供了约５４００亿元的资金积累，年均达２１０多亿元，大大削弱了农村发展活力。政府的重工业优先战略对城市化和城乡工资差距也发生了明显的不利影响。“落后国家推行重工业优先战略将导致单位资本吸纳劳动力减少，城市就业水平降低。由于城市吸纳劳动力减少，农业从业人员增加，农村工资水平降低，城乡工资差距拉大。”由此可见，城乡关系是同国家宏观发展战略密切关联的，正是国家长期实行的工农不平等、城乡不平等的经济社会发展战略直接造成了现实城乡发展的巨大不平等性。要构建协调发展的新型城乡关系，国家必须转变资源攫取型的城市化方式和重城轻农的发展战略，实行以城带乡、举国兴农的发展战略，建立起强大的支农惠农体系，加速农村经济社会发展进程。

城乡关系中的许多方面是由公共政策规定、受社会管理控制的。有学者指出：“城乡二元结构问题源于工农业生产效率的差距和政府的公共政策导向两个方面。”这一看法是准确的。以１９５８年国家颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》为标志，国家对于城镇和农村长期实行严格的“一国两策”的公共政策，农民和市民在劳动就业、文教卫生、社会服务、社会保障等方面享受不同待遇，其基本导向和基调就是城乡分割、重城轻乡、排斥农民。在社会管理方面，１９４９年以后，长期以政治管理和经济管理替代社会管理，以经济政策代替社会政策，在户籍管理、人口流动管理、基础设施管理等方面都是城乡分割、重城轻乡，实行的是城乡二元社会管理体制。这种二元社会管理以及二元公共政策，无疑是形成城乡二元结构的重大因素。

政治制度和政治力量能够左右城乡关系格局。城乡关系也是一种政治关系和利益分配关系，两者的地位、权益在很大程度上是被政治制度和政治力量左右的。如长期实行的城市优先的经济和社会政策，“动力主要不是来自普通市民对国家政治系统的压力，而是来自城市官僚阶层”。城市偏向政策存在着庞大的受益人群与支持主体，这就是具有非农户口的城镇居民。城镇居民作为理性人通常会倾向于支持有利于自身福利地位的制度安排，加之他们又具有强大的组织能力和政治影响力，能够促使政府实施和延展城市优先的分配政策。就农民群体而言，他们数量十分庞大但政治影响力却很微弱，缺乏基本的组织和维权能力，在社会系统中几乎处于完全的被动服从地位，跌入了“数量悖论”。由此看来，建立健全农民参政议政、利益诉求的畅通渠道和制度安排，提高农民组织程度和依法维权能力，是实现城乡关系民主平等的必要政治条件。

城乡关系作为制度和政策安排是思想认识的一种转化形式。城乡关系是根据一定的思想观念建构的，思想认识是影响城乡关系发展的一个重要的主观因素。按照历史同逻辑相统一的规律与原则，城乡关系实体与城乡关系理论是相互作用和大体一致的。如国外城乡关系理论演变经历了一个“合—分—合”的过程：经典理论强调城乡之间的紧密联系，二元结构等理论存在城乡分割和城乡有所偏重的倾向，近年来的研究在思想上逐渐回归传统，城乡关联发展已经成为共识。与之相适应，世界城乡关系实况也历经了这样了一个“合—分—合”的过程。中国城乡关系的发生发展过程和现状特点同样与思想认识密切相关。从历史的角度看，中国古代社会的主流经济思想就是农本工商末，主张重农抑商，这对于工商业和城市发展是很不利的。有必要指出的是，传统社会国家的“重农”所重视的只是农业的生产供养能力和农民的税负贡献能力，而绝不是重视农民的权益和智能发展，结果是在一以贯之的重农思想指导下的农民赋税负担越来越重，“黄宗羲定律”延续千年，农业经济每况愈下，工业资本难以积累。其他如“民贵君轻”理论、“载舟覆舟”理论也只是在工具效能意义上看待农民，而从未把农民当作主体和目的，农民的底层被治地位从未改变。１９４９年以后，由于对于农民的主体地位和文化理性一直存在偏见，长期实行小农人格改造、财产集体化、资本“割尾巴”、政治无产化以及限制流动、减损权利之类的经济与社会政策，使农民的公民素质和维权能力受到极大抑制，成为“零和博弈”型不平等城乡关系得以建构和延续的思想条件与群众基础。

中国二元社会制度肇始于２０世纪５０年代中后期。值得注意的是，这种二元社会制度得到了国内理论界的一致支持。到了六七十年代，由于对资本主义和市场机制缺乏科学认识，非理性地对待资本主义和排斥市场机制，企业家精神和生产开拓能力受到扼杀，造成城市的要素聚集度、功能辐射力和人口承载力严重不足；对于社会主义、计划经济和政府主导能力存在许多不切实际的理想化观念，习惯于搞政府管制和行政命令，搞不要人口城市化的工业化、不要公平的高效率，造成城市问题增多，城乡关系紧张。改革开放以来，许多关于城乡关系改革发展的研究成果为今天的城乡统筹和一体化建设提供了有力的理论支持。例如，费孝通的“小城镇，大战略”思想，就对城乡关系的改善产生了广泛而积极的影响。因此，来自思想认识层面的问题对城乡关系的影响不可低估。

此外，国际环境也直接或间接地影响着城乡关系建构。中国作为世界的构成部分必然受到国际环境影响。像中国城乡二元社会结构的形成，在很大程度上根源于新中国初期实行的重工业优先发展战略，而这一战略是在当时严峻的国际政治、经济和军事环境条件下作出的一种必要理性选择。面对战争威胁和西方国家的封锁，中国要独立自强，实现赶超西方的宏伟理想，借鉴和学习苏联的工业化模式，尽快建立自己的工业体系尤其是优先发展基础薄弱的重工业是必然选项，而发展重工业的资本主要只能来源于农业积累。其结果就是工业化得以迅速推进，“三农”问题日益凸现，城乡关系断裂为二元。今天中国城乡关系的积极变化既得益于体制改革，也得益于对外开放。正是由于对外开放和经济“入世”使得中国大量利用国外资源和市场，能够学习借鉴发达国家支农惠农政策和处理城乡关系方面的先进经验，城乡关系在开放互动和融入全球化的过程中得以创新发展。