中国房地产税改革的方向、要领与路径选择（3）

我们看一下发达国家是怎么做的。美国人的联邦政府相当于我们的中央政府，他们的调节工具最主要的就是个人所得税，占到联邦收入的40%以上，另外还有一个工薪税，这两个税种加在一起占80%左右。个人所得税在宏观调控里形成一个自动稳定器，因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动地使很多社会成员税负往上跳到更高的边际税率上，进而使经济降温，而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上，进而使经济升温，于是成为一个很好的宏观经济运行反周期自动稳定器。然而，中国现在于这方面的类似机制还基本上无从谈起，超额累进税率只是在工薪这个很窄范围里如此设计，对于其他的个人所得，基本就是比例税率，2011年个税改革之后，工薪收入者的纳税面由原先的28%收缩为不足7%，仅有2800万左右的工薪收入阶层要纳税，超额累进机制更成为十分边缘化、微不足道的状态。

第二，中国地方税体系改革不成型。最近，地方层面上的隐性负债，以及地方政府特别关注土地批租收入的行为倾向成为公众关注的突出问题。这些问题的生成机制是什么？1994年的财税改革建立了与市场经济配套的以分税制为基础的分级财政框架，具有历史功绩。但是走到现在，针对基层困难，土地财政等问题，对分税制的抨击不绝于耳，许多人把板子打在分税制上面，是打错了地方。实际上我们省以下体制的状况是迟迟未能进入分税制状态，它还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制或包干制。要问为什么在省以下迟迟不能进入分税制状态？

如果简要分析，其一，我们的财政层级太多，分税分不清楚，除了中央级，省以下还有四个层级，总共只可能有二十几种税，不可能形成相对清晰稳定的五层级分税制；其二，地方政府没有成型的地方税体系，没有大宗稳定的主体税源和收入支柱，不得已就要搞出很多的隐性负债，另外还必然特别看重土地批租，于“招拍挂”中力求把价位冲得很高，在某一任期之内把土地交易环节的收入一次性拿足，尽可能解决在位者任期之内出政绩的需要，而以后这块地在十几届甚至二十几届政府任期之内是不会再产生一分钱现金流的。如果没有其他的制度制约和配合，这种不断创造“地王”的势头就很足，但地皮有限，从长期观点看一定难以为继。如果有保有环节的税收可以年复一年提供现金流，又有了其他的融资条件，各方参与者的预期就都改变了，就不会动不动把土地批租冲到天价上去。所以问题的实质，仍然是有效制度供给与激励—约束机制不足。我国地方税体系要从不成型向成型转变以优化相关制度安排，需要寻找其财源支柱，这也是绕不开不动产税问题的。

（二）中国各方面都特别关注的房地产调控和收入分配状况，正在牵动人心和全局，呼唤改革

从整个国民经济来看，有两个突出问题。

第一，中国房地产业的情况已经引起严重不满，牵动人心与全局。房地产在今后十几年中国继续保持黄金发展态势过程中的作用，我们还是应该正面肯定的，随着城镇化水平的提高，房地产业作为经济社会发展的支柱产业之一是不可否认的。有同志说，要把房地产业和建筑业区别开来，对此我不太赞成，那种把建筑业当作支柱产业而不是房地产业的观点有点太绝对。房地产和建筑业有重合的部分，也有区分的部分，但是组合在一起，就是在城镇化提升过程中，今后十几年几亿人口在城镇区域里成为常住居民以后所需要的住房，同时也形成了经济增长的一个动力源，这个动力源是李克强同志也在强调的。

要扩大内需、提振消费的一个重要线索就是使房地产业健康发展。房地产要健康发展，就要有相关的制度建设减少房地产业的泡沫。房地产这个领域里有那种肆无忌惮的炒作的力量，比如温州炒房团，这些力量干扰支柱产业发挥正面效应，带来了部分区域部分时间段上房价的泡沫化，给社会成员带来不安全感。限购、限价只是权宜之计，长远来看要通过经济手段来维持，这就需要有制度框架依托的一种约束力量。

如何减少房地产泡沫呢？我们可以分析一下，没有任何力量能够改变在房地产伴随着城镇化水平提升过程中，房价也会随之不断上升的基本事实。我们要做的是通过制度建设，使房价在发展过程中不要大起大落。必须真正解决好房地产业在必要调控下的健康发展问题，对此税收不是万能的，房产税不可能把房价压得很低，房产税只能使房价泡沫适当减少；但是要使房地产业健康发展，不考虑在房地产保有环节逐步建立一个像美国、日本等市场经济相对成熟的经济体都具有的房地产税或不动产税，又是万万不能的。不应把所有的调控任务都指望于某一个税种，比如房地产税，也不应在相关的改革实施中操之过急，动作过猛，但是又不能对这样一个很明显的经济手段放在一边不加考虑、弃而不用。

第二，中国的收入分配差距扩大引起的严重不满，已经牵动人心与全局。现在各方面的舆论都在抨击收入差距的明显拉大。邓小平曾指出，如不能真正走向共同富裕，我们的改革和发展就失败了。在这一方面作研究分析，可知收入分配差距的扩大，实际上是和我们财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励的。收入差距迅速扩大，在很大的程度上已源于财产性收入，最主要的构成原因之一是来自于不动产财富的增值、溢价收入。这于客观上需要得到一定的再分配优化调节和制约。不动产税即房地产税这样一个税种，显然应该发挥收入分配方面的优化作用。

以上所涉及的重大现实问题都在告诉我们：在大的改革方向上，关于直接税和房地产税，我们没有其他选择，需要积极考虑如何坚定稳妥地把握这一方向往前走。

因此，在中国实施房地产税改革，是完成经济社会转轨与现代化的必要制度建设，将会产生四个方面值得肯定的正面效应：一是增加中国直接税的比重而降低中低端收入者的税收痛苦程度。二是为解决中国地方税体系不成型的问题而提供地方层面的支柱税种。三是促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。四是优化收入和财产的再分配以抑制“两极分化”。因此这一改革一举多得、势在必行。

                                        开征房地产税的可行性

说了这么多的正面效应，回到实际操作方面，我们面对的质疑是什么？

第一，我国在改革中已经推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而房地产税，其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，收取者（国家）凭借的是社会管理者的政治权力。很多人对此愤愤不平，我已经一次把地租交足了，为什么国家还要重复征收房地产税？

政府凭借社会管理者的权力可以开征税收，和地租并行不悖。法定税负是所有的国家政府所天然拥有的权力。租和税在各个国家都是并行不悖的，天然就带有重复征收问题，只有重复的合理还是不合理的区别，没有绝对的不重复。一个企业交完企业的流转税，还要交企业所得税，交完企业所得税之后，给职工发工资、奖金时职工还要再去交个人所得税，这是多层次复合税制情况下必然出现的重复征收。

第二，有人说，前些年，在没有每隔若干年重评一次税基的房地产税制度框架的情况下，土地出让金的生成价位较高，而一旦推出房地产税，其生成价位会因交易者预期的改变而相对较低。这种差异也并不是开征房地产税的硬障碍。在中国渐进改革已形成“路径依赖”的情况下，我们完全可以设计“老房地产”与“新房地产”有所不同的税务区别对待办法。

第三，还有一种反对意见说，我国城镇土地都为国有土地，这不同于国外在私有土地上可开征房地产税的情况而形成了我国特有的法理冲突。其实国有土地终极所有权与对房地产使用权持有者开征房地产税并无硬冲突，不存在法理障碍。理由是：其一，从国际经验看，房地产税可以对私有、公有（英国可区分为中央政府、地方政府和公共组织等不同主体所有）一视同仁地全覆盖。香港土地不是私有的，在过去英管时期的法律框架里面，所有的地除了一个教堂用地之外，通通都是公有，香港特别行政区回归祖国后这个框架仍然存在，但是他们在税收上并不客气，不动产税、物业税一点也不含糊。其二，我国改革实践中国有企业“利改税”的自身经验也可援引。国有企业要跟其他企业一样交所得税，从逻辑上讲，一个企业的产权是国有的，国家自己跟自己较什么劲？但当时说的很清楚，中国要把改革往前推，就必须把国有企业看作是有相对独立物质利益的商品生产经营者，而这种商品生产经营者应该跟其他非国有企业一起公平竞争，要公平竞争就完全可以通过立法对他们一视同仁地开征所得税。同理，一块地皮在国家终极所有的情况下，上面的建筑物的所有者是具有相对独立物质利益的主体，国家完全可以通过立法对这些独立的物质利益施加适当的调解，这在逻辑上没有问题。