孙玉栋：2013积极财政政策难点透析（2）

下一步的工作应该是结合税制改革完善结构性减税政策，这里有一个突破口是加快推进营业税改征增值税试点工作，2013年如果继续扩大范围的话，事实上是实施更大范围的结构性减税，这可能引发很多方面的调整，包括财政体制。同时落实好支持小微型企业发展的各项财税政策，完善稳定出口政策，落实好其他各项税费减免政策，加大力度减轻企业和社会负担，推动经济结构调整。

第二，支出方面，增加对民生的投入，包括对教育、医疗、社会保障、保障性住房这些领域的投资进一步增加，另外，对重大交通和城市基础设施的投资也将适度增加，同时推进农田水利、环保、农业物质技术装备、绿色和食品安全等方面的投资。具体而言：一是推动教育事业加快发展。这就包括了财政要在我国的义务教育、尤其是农村义务教育方面有较大投入，提高农村义务教育经费保障水平;二是加大医疗体制改革，提高新农合和城镇居民医保财政补助标准，提高人均基本公共卫生服务补助标准;三是强化社会保障体系建设，提高城乡居民最低生活保障标准;四是加强保障性安居工程建设，继续大力支持保障性安居工程建设，切实降低保障性安居工程建设成本。

谨防财政赤字所带来的风险

应该说，上述的支出都属于民生开支，都是需要财政加大投入才可能完成的。财政要有切实的举措来减轻居民在教育、医疗、住房等方面的负担，提高居民福利水平。但要看到，这些支出数量是巨大的，相关项目的投资周期往往比较长，这时就需要注意其规模的合理性，要与经济发展规模相适应，不应该太过超前，因为这些措施的实施一定程度上会增加财政赤字和政府债务的规模。2008年年初的财政赤字已经安排的相当少，赤字率仅为0.6%，但2009年我国的赤字一下增加到9500亿，2010年更是突破1万亿，赤字率接近国际公认的3%警戒线，这会大大增加财政运行的风险。

按照目前的安排，2013年的中央赤字预算可能较2012年有所扩大。一般来讲，伴随着赤字的扩大而实施积极的财政政策，财政赤字率提高，加大国债基础建设投资，或者加大财政民生支出，都是财政政策积极的表现。但一定要注意的是控制赤字和债务累积的规模带来的财政运行风险，因为我国虽然还不允许地方政府发行债券，但事实上的地方政府债务已经超过了中央政府的国债余额，所以在加大财政赤字规模的同时，的确要重视对政府债务的管理。这就需要深化国债管理制度改革，强化地方政府性债务管理，抓紧建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务，切实防范财政金融风险，积极利用外国政府和国际金融组织贷款。

在支出安排的另一个方面还需要做到的是，加强机构设置和编制管理，严格控制人员经费、公用经费等一般性支出，严格控制“三公经费”支出，把更多的财政资金用到民生支出方面。这也是有增有减的支出结构调整，而这样的调整也是符合民意，顺应发展形势的。

通过上述的分析，我们应该感觉到，2013年要实行的积极财政政策和以往的积极财政政策还是有很多变化之处的。可以在此把我国宏观经济政策的目标调整成为“稳增长”和“调结构”并行。过去，保增长往往是一个我们追求的硬性指标，为了达到这一指标可能会忽视调结构，甚至为了保增长不计代价而付出过多的成本，这与“十八大”提出的有质量的经济增长的要求是不符的。所以，由“保”改“稳”，恰恰是保证了经济增长的质量。在保证经济增长质量的同时，抓住时机进行经济结构的调整应该是目前的当务之急。积极的财政政策要在这方面发挥其应有的作用，这也就需要财政政策的工具和作用点本身要符合这两个目标协调运行的要求。再放眼到宏观经济政策的层面，我们要在稳增长和调结构之间保持宏观经济政策的协调，或者说积极财政政策和稳健货币政策要同时追求并兼顾好这两个目标，应该成为2013年乃至今后一段时间我国宏观经济政策组合格局的一个重要的立足点。