中国大部制改革的谜思（4）

按照单纯的大部门来理解，大部门制通过明确权责，将外部协调变为内部协调，可以降低协调成本，减少职能交叉和推诿，因而提高行政效率。也就是说，从大部门制职能有机统一的角度来看（非有机统一的除外），大部门制有利于提高效率。但是，大部门制还有一个向度，即实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。从这个向度来看，大部门制并不意味着行政效率，而是意味着行政质量的提高。因为决策权、监督权与执行权分离行使，会相互制约并增加工作环节，因而，可能降低行政效率。

在实行大部门制的发达国家和地区，决策权、监督权对执行权的制约是普遍存在的，于是，所谓“议而不决，效率低下”的情形，也往往是这一体制的副产品。但总体而言，决策权、监督权的有效行使，虽然牺牲了一些效率，但也可以尽量避免决策失误，减少社会成本，提高行政效能。

过去，我国行政部门往往集决策、执行、监督权力于一体，行政效率较高，但由于缺乏制约，往往出现失误和腐败。实行大部门体制，必须改变权力过于集中的状况，着力于提高行政效能而不是单纯的行政效率。中央在阐述行政管理体制改革目标时，强调的也是提高效能而非效率。因此，将决策、执行、监督相互制约协调作为运行机制的大部门体制，在实施过程中可能会对行政效率产生一定影响，这是正常的。在实践中，不能因为影响了一些行政效率，而否定大部制决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的运行机制。很显然，在多数情况下，追求综合的行政质量和效能，比片面追求行政效率更为重要。

二、构建四个体制机制：深化大部制改革的重点内容

大部门体制是一种具有特定内涵和特征的行政机构体制。对于大部门制的核心内容，党的十七大、十八大报告和《关于深化行政管理体制改革的意见》作了明确阐述。概括起来就是：“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”这一表述，明确了大部制改革的内在要求。具体而言，构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构：（1）在政府核心职能上实行大部门体制；（2）机构职能实现有机统一而非机械整合；（3）建立决策权、执行权、监督权相互制约和协调的运行机制；（4）合理设置行政层级及其权责。目前，由于对大部门制的认识还不够清晰，各地在探索进行大部制改革过程中，还存在一些问题，突出表现在还没有完成上述四个体制机制的建构。因此，下一步深化大部制改革，应该以构建上述四个体制机制为重点。

（一）构建决策（核心职能）意义上的大部门体制

如上所述，大部门体制主要是决策或者核心职能意义上的，而不是所有政府机构意义上机构设置体制。参考发达国家和地区的经验，大部门制的政府机构，应根据政府职能的性质和特点分类设置。

1、核心大部门的设立要精干。参照发达国家和地区经验，每级政府根据需要可设立数量精干的若干核心部门，作为政府组成部门，参与政府常务会议，统领政府决策事项，并对执行部门政策执行情况进行监督。决策部门一般只有决策权及监督权，没有执行权，其主要职责包括：负责本领域政策制定，法规、规章草案的起草、修改、废止和规范性文件的制定与修改，并按权限报政府常务会议或同级人大通过；制定本领域发展规划；负责执行部门审批事项的设定、审批条件和程序的制定与变更以及收费项目的增减、收费标准的变更等；负责对执行部门政策、法规和规定的执行情况及其它重要工作事项进行监督；负责受理和评议对执行部门的申诉等。

2、完善高效专业的执行机构设置。在剥离决策职能后，根据管理需要及专业化和综合化相结合的原则，将现有政府部门调整、组建为若干对决策部门负责的高效专业的执行机构，包括执行局和法定机构。执行机构主要负责政策执行，一般没有决策权，也不是政府常务会议成员，但可以并且需要就决策提出意见和建议。

（二）实现职能机构的有机统一

职能有机统一的大部门体制，是一种统分有度的机构设置体制，无论是决策机构还是执行机构，其设置的原则都是该统的统、该分的分、该转的转，不能不区别机构类型，单纯以机构的总数量作为改革的目标，否则，就难以实现职能的“有机”统一。

该统的统。即加强相同或交叉的核心职能或机构的整合，对适宜统合的职能机构尽量统合，最大限度避免在核心职能上存在机构职能重叠、政出多门、扯皮推诿的现象。要明晰工作分工，优化工作流程，裁并冗余重叠的机构和工作环节。

该分的分。注重保持并发挥必要的专业化分工优势，按照专业化和综合化相结合的原则，在进行机构职能整合的同时，对那些任务相对明确，适合单独开展的重要工作事项，不一定作为内设处室归入一个部门，而应该以执行局、二级局或法定机构的方式单独设立，以维持其必要的专业性、相对独立性和快速行动能力。