中国大部制改革的谜思（5）

该转的转。即进一步转变政府职能和履行职能方式。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节，市场监管、社会管理和公共服务。目前，政府仍然承担了很多应该由市场和社会承担的事项，在履职方式上仍然习惯于官僚式、控制式和家长式的管理，程序繁杂，事务繁多，甚至还较普遍地存在争权夺利及寻租、设租式的管理（如自行设定标准、名目繁多的检查评估等）。过多不适当职能和落后的履行职能方式，平添了机构间协调合作的障碍，影响政府作为一个整体履行职能。因此，实现职能有机统一，必须进一步转变政府职能及履行职能方式，使政府从全能型、控制型政府向监管型、服务型政府转变。

（三）构建决策、执行、监督相互制约、协调的运行机制

要想实现决策权、执行权、监督权相互制约和协调，必须使三者由不同机构相对分离行使。具体而言，可采取如下几种方式。

（1）垂直分离模式。即组建独立于执行部门之外的决策机构，统领一个或几个执行机构。如果执行层各职能间关联性小，专业性强，则实行一个决策机构下设几个执行机构；如果执行职能间相关性大，具有纵向或横向的承接关系，则可整合设立一个执行机构。在垂直分离模式中，决策机构的地位高于执行机构，执行机构对决策机构负责。垂直分离模式具有权威性、专业性、独立性、灵活性的特点，制约力度大，因而是一种最彻底的分离模式。但这一模式的缺点是需设立专门的机构，并且行政效率会受到一定影响。

（2）水平分离模式。与垂直分离模式相比，水平分离模式的特点是，在行政部门之外设立一个与行政部门平行而不是地位高于执行机构的决策咨议机构，独立地对行政机构的决策进行讨论、评议，并监督决策的执行。对应行政机构的所有决策都需提交决策咨询委员会讨论、评议，相应政策文件可由行政机构代拟，也可由决策咨询委员会委托相关领域专家草拟。

（3）综合分离模式。集中设立一个大的综合性决策机构，负责统筹审议本级政府各部门上报的法规、文件、规划。各部门决策事项在上报政府常务会议之前，必须先提交决策委员会审议。在决策委员会内部，根据领域设立若干分组委员会，讨论本领域内的重大决策事项。决策委员会的办公室可单独设立，亦可依托政府法制和研究部门设立。此模式可以实现决策权与执行权的分离，但由于规模太大，涉及面太广，可能难以实现专业化和精细化，也增加了协调成本，降低决策和监督效率，因此，应结合运用垂直分离和水平分离模式。

无论哪一种模式，都需设立相对独立的决策咨询委员会，这是决策意义上大部门体制得以运转的重要制度安排。政府所有决策，必须经由决策咨询委员会讨论、评议并签署意见。参照香港做法，可在每个决策/核心部门下设若干与执行机构业务对应的决策咨询委员会及分组委员会（小组），对各决策事项开展专业决策咨询和评议工作，并对执行机构相关执行工作进行监督[11]。决策咨询委员会设主席1名，委员若干名，除执行机构负责人作为当然成员外，主席及主要成员均由社会人士担任。决策咨询委员会及各分组委员会委员，由各党派、团体、协会（非政府部门）从业界和专家学者及社会代表人士中推荐产生，由政府（或决策部门）行政首长任命。委员任期为两年，每两年轮换三分之一成员。委员经产生的组织推荐，可以连任，但连任一般不得超过6年。决策委员会下设秘书处负责日常工作，秘书处可附设在相关部门，也可单独设立。决策委员会的职责、工作程序、产生和任期等事项由立法明确规定。

（四）深化行政管理层级改革

前面已经提及，从某一级横向部门总数量来看，我国政府机构并不一定比发达国家和地区多。导致我国政府规模较为庞大的原因，可能主要来自过多的管理层级设置。过多的层级设置（尤指城市政府），使每一级机构和人员均显不足，但总规模仍然过于庞大。比如，在我国大城市政府，如果某个系统共有工作人员750名，分布在市（150人）、10个区（每个区30名），50个街道（每个街道6名）。如果像国外一些大城市那样实行一级管理，也许500名工作人员就够了，并且机构设置和人员配备均会较为充裕和完备。其他部门也是这样，每个层级机构和人员配备均嫌不足，但总规模却偏大。在这种情况下，各级政府及各部门均极力扩充编制乃至临聘人员，使得政府规模难以得到有效控制；同时，层级过多也容易导致行政成本增加（规模不经济），事权财权难以划分清楚，推诿扯皮及协调成本高。因此，要控制政府总规模，必须将行政系统作为一个整体进行改革，在调整横向运行机制的同时，理顺纵向运行体制（层级）体制。

（1）逐步扩大垂直管理范围和领域。在我国，条和块两个管理主体的存在是造成权责交叉重叠的又一重要原因。因此，解决行政机构间职能重叠、权责不清和条块推诿的问题，需要同时理顺条块关系。应借鉴发达国家和地区的经验，逐步扩大垂直管理范围，尤其在城市政府（在管辖范围和幅度上适宜垂直管理），更应如此。要理顺不同层级的事权财权划分，对适宜实行垂直管理的领域，由职能部门一管到底，以解决条块之间的矛盾，统筹管理和服务资源，推进区域公共管理和服务的一体化及规范化，同时也有利于在明确条块责任的基础上加强问责。

（2）探索缩短行政管理层级。有限的行政资源在过多的层级间配置，是导致各个管理层级行政资源（人力物力财力）不足，相互扯皮推诿的重要原因。因此，防止大部制改革后事权在不同层级间推诿，必须深化行政管理层级改革。通过减少管理层级，合理设置管辖范围，统筹配置人财物等行政资源，充实各必要层级管理力量，减少资源空耗在中间环节，改变总体资源富余，但各级行政管理资源却显不足的局面。

（3）合理设置不同层级的职能机构。根据中央《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，结合各地情况，合理划分不同层级事权，适合由特定层级集中行使的事权由特定层级集中行使，适合由各层级共同负责的事权，由各层级负责，并配以相应的财权。在合理划分事权的基础上，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府的机构设置。