中国大部制改革的谜思（3）

大部门制只能在一定范围和程度上而不能彻底解决职能交叉推诿的问题，有其逻辑和事实基础。其根本原因在于，一些工作事项，包含多个层面和环节，很难用一个分类标准完全划分清楚，用不同的标准，同一个职能事项可以被归入不同的部门。同一个管理事项，如果我们用这一标准将其归入一个部门，解决其与这个部门的交叉；用另一个标准它又可能与另一个部门形成交叉。从这个意义上说，大部门制对彻底解决这类职能交叉问题是无解的。这也是部门设置在不同政府体制中存在差异的原因。以食品监管为例，美国是食品监管体制最完善的国家之一，其专业食品安全监管机构为美国食品药品监督管理局，但涉及食品安全监管的机构实际上还包括农业部、商务部、财政部（酒类、烟草和轻武器管理局），联邦贸易委员会（FTC）以及美国海关等，并没有完全解决职能交叉的问题。

我国政府机构设置很多是从计划经济时期的行业管理部门转型过来的，虽然经过了多次机构改革，但核心职能、重要工作环节存在交叉重叠的情况仍然存在，需要通过大部制改革加以解决，这是没有疑问的，也是大部门制在解决职能交叉问题上的重点方向。但是，指望仅通过大部门制改革完全彻底地、一劳永逸地解决所有职能交叉推诿的问题，是不现实的。

事实上，解决与职能交叉相联系的有利争权、无利推诿现象，需要借助于其他的途径，这些途径包括：（1）加大反腐败力度，防止利益部门化。没有利益可图，不同部门就不会争夺各种资源配置的权力。（2）明确职能分工。对存在职能交叉的机构，进一步明确规定各自的职责边界，促使各机构各司其职、各负其责。（3）加强激励和问责，提高政府机构及其工作人员的责任和事业心，对渎职推诿的机构和人员加强问责，以减少推诿、消极懈怠和不作为现象。

（三）大部制中的政府机构是否越综合越好？

大部门制解决职能交叉的办法是将职能相同和相近的机构整合到一个部门，这样做有一定的制度经济学理据。按照制度经济学的观点，同一机构内部的交易（协调）成本较低[10]。但是，如果机构规模过大，管理成本则会提高，甚至可能抵消节约的交易成本。尤其是政府部门不像企业，可以通过经济利益兑现激励，政府部门主要靠职务晋升进行激励，过大的机构设置，导致晋升机会减少，可能带来较严重的管理困难。同时，将职能联系不够紧密的机构整合在一起，并不一定能够发挥整体效益。如果内设机构间职能缺乏有机联系，同样会使这些机构从相互隔离的外部“烟囱型组织”变为内部的“烟囱型组织”，甚至会形成难以捏合的派系，增加内耗及管理成本。

另一方面，将过多在核心职能和工作环节上关联不大的部门以内设处室的形式纳入一个大的部门，虽然可以减少部门之间的相互推诿，但也使得一些专业性较强的工作事项淹没在诸多的工作事项中，使得这些事项的重要性降低，独立、快速行动能力受限，实际上可能削弱对该项事务的管理。我们知道，现代政府科层制职能部门设置的根据，就是为了加强某项事务的管理而专门设立某类机构。把应该加强、相对独立的工作事项合并在一个机构内，虽然可能减少工作交叉，但也牺牲了专业分工带来的专业化和快速行动的好处。第一，在整合前，那些承担相对独立管理事项的机构，可以自主地、快速地开展行动，在作为内设处室并入大部门后，往往需要经过向大部门领导的多重请示、汇报、批准乃至会议讨论程序后才能行动，自主性和能动性大大受限。第二，大部门内部频繁召开的研究某一管理事项的会议，大大牵涉承担其他关联不大的管理事项的机构及工作人员的时间和工作安排，可能出现“陪了别家的会，误了自家的事”的现象。第三，将那些适宜单独开展的事项（与其它职能关联不大）相对独立设置，可以发挥专业化的优势，提高工作效率；如果执行机构过于综合，执法人员难以熟悉所有的法规规章，可能导致法规政策适用上的偏差，降低执法质量。

概括地说，部门过大可能带来管理上的困难，难以有机整合，牺牲专业化和分工的好处，可能削弱而不是加强那些重要的适宜单独行使的职能。因此，大部门制并不是越大越好，越综合越好。当然也不是越小越好，分工越细越好。是否整合，视乎整合的净效益是否大于单独设置的净效益。

（四）大部门制改革能否全面提高行政效率？

提高行政效率，降低行政成本是行政管理体制改革的重要目的，作为行政管理体制改革核心内容之一的大部门制改革当然也不例外。大部门制通过转变职能、理顺关系、优化结构，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，可以从整体上优化行政过程，提高行政效率，降低行政成本。但是，大部门体制是否是全方位提高行政效率的制度安排，则需要进一步讨论。